Zásahy do krajiny - jaké jsou poznatky ochránce?

počínaje upozorněními na problematiku územního plánování přes zpochybňování procedur hodnocení vlivů na životní prostředí až po podněty napadající již konkrétní záměry v konkrétním území.

Ať už se požadavek na zachování přírodních a estetických hodnot území (respektování krajinného rázu) v podnětech objevuje přímo, či z nich vyplývá spíše jen zprostředkovaně, je ochránce povinen jej při svém hodnocení vzít v potaz a zaujmout k němu stanovisko. Je však třeba současně poznamenat, že ochránce nepředstavuje další instanci ve správním procesu, nemůže proto nahrazovat správní úvahu správního úřadu (tj. posuzovat, zda měl či neměl být souhlas k zásahu do krajinného rázu v konkrétním případě udělen), ostatně ani mu to z hlediska odbornosti nepřísluší. Může tak pouze posoudit, zda zákonné meze správního uvážení nebyly překročeny, zda správní úřad ve své správní úvaze postupoval v souladu se všemi právními předpisy a svoji úvahu řádně odůvodnil, respektive zda závěry, které dovodil, mají oporu v podkladech řízení.

OCHRANA KRAJINY A ROZHODOVÁNÍ ÚŘADŮ

Poznatky ochránce svědčí o tom, že mechanismy zakotvené v právním řádu za účelem ochrany krajiny v zásadě fungují. Problém nastává v okamžiku, kdy přijde na pořad projednání investice označovaná jako "společensky významná" (fenomén "vlivného" investora). Přináší s sebou nestandardní postupy, nedůsledné využívání všech právních nástrojů, jimiž státní správa disponuje, dokonce i obcházení zákona. Krajně nežádoucí je s tím související "nerovné" zacházení s jednotlivými klienty státní správy.

Zatímco vůči jedněm postupují orgány státní správy striktně byrokraticky, vůči jiným projevují podivnou dávku benevolence.

Ochránce v rámci svých šetření na tyto praktiky upozorňuje, seznamuje s nimi dozorové instituce i veřejnost, a trvale se snaží je eliminovat. V tomto směru předmětem kritiky ochránce je kupříkladu povolování umístění průmyslových zón na nejkvalitnějších půdách. Je zřetelné, že ochrana zemědělské půdy potažmo krajiny je v takových případech odsunuta na druhou kolej. Bohužel plochy tzv. brownfields jsou investory většinou přehlíženy s odůvodněním, že neodpovídají požadavkům na bezkonfliktní budování rozvojové zóny. Je-li však pro investora jednodušší a levnější stavět na tzv. zelené louce, měly by to být právě orgány veřejné správy, aby jej žádoucím způsobem usměrnily (v současné praxi investičních pobídek by přitom neměl být problém pomoci prostřednictvím finančních nástrojů veřejnoprávních korporací investici na zelené louce, a na druhé straně v území průmyslem již ovlivněném učinit z hlediska investora srovnatelnou).

KRAJINNÝ RÁZ A INFRASTRUKTURNÍ STAVBY

Necitlivé zásahy do krajiny s sebou nesou takové projevy, jako jsou hromadné petice a stížnosti lidí vyjadřující nesouhlas s vedením trasy dálnice, povolením dobývací činnosti, výstavbou velkokapacitní továrny apod. V těchto případech se k proceduře územního plánování přimykají procesy na úrovni posuzování vlivů na životní prostředí. Často je v podnětech ochránci zpochybňována, mj. s argumentem předpokládaného výrazného zásahu do krajiny, plánovaná výstavba liniových infrastrukturních staveb (dálnice, vedení vysokého napětí, vodní cesty). Ochránce je tak konfrontován s nedostatky, spočívajícími v absenci koncepčního posouzení, v nedůsledném zhodnocení a vzájemném srovnání více variant apod.

Mělo by být právě úkolem nezávislé státní správy, aby zejména s využitím institutu posuzování vlivu na životní prostředí veškeré skutečnosti ke konkrétní investici se vážící rozkryla, a zajistila objektivní zhodnocení relevantních variant (včetně komplexního zhodnocení zásahu do krajinného rázu). V koncepčních záležitostech navrhované kapacitní silniční infrastruktury se ochránce většinou omezuje na poskytnutí právního rozboru s poučením občanům, jak prosazovat svá práva a právem chráněné zájmy. Podrobněji se na základě obdržených podnětů zabýval záležitostí plánované výstavby kapacitní komunikace skrze zvláště chráněné území.

Ochránce v tomto případě shledal pochybení v postupech úřadů při výběru vhodné trasy a na podkladě shromážděných materiálů (stěžovateli doložen posudek se závěrem: "předložené řešení je z hlediska ochrany krajinného rázu dle § 12 zákona číslo 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, nepřijatelné".), vyjádřil též pochybnost ve směru k hodnocení záměru z hlediska ochrany krajinného rázu. Vyzval zainteresované instituce, aby v součinnosti s investorem i zástupci občanských aktivit hledali přijatelnější řešení stavby (zvážení úprav, jimiž ve smyslu předloženého oponentního posudku bude zmírněn vliv stavby dálnice na krajinný ráz). Zdůraznil, že je-li již stavba výjimečně umísťována do zvláště chráněného území, je zapotřebí ji v co nejvyšší míře přizpůsobit chráněné části přírody a krajiny (v případě kapacitní komunikace například i za cenu odchýlení se od určitých normových parametrů), nikoli opačně.

Opakovaně se ochránce střetává s argumentací, že jen kapacitní silniční komunikace v podobě dálnic a rychlostních silnic zajistí ekonomický rozvoj jednotlivých oblastí. Tento zjednodušující pohled ochránce kritizuje s tím, že stejně dobře může mnohde posloužit náležitě udržovaná a případně vhodně rekonstruovaná (obchvaty) síť stávajících komunikací. Zvláště uvážíme-li, že nepochybně existují regiony, které by si spíše než na tom, že budou jedním z bodů na evropské dálniční síti, měly zakládat na něčem zcela jiném - na harmonicky utvářené krajině, místní výrobě, tradiční architektuře a urbanismu respektujícím lidské měřítko. Schválená Státní politika životního prostředí ostatně vyžaduje při modernizaci silniční sítě více využívat stávající silnice a omezit fragmentaci krajiny novými trasami.

KRAJINNÝ RÁZ A ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ

Veřejný ochránce práv při řešení podnětů zaznamenal, že již v rámci pořizování územně plánovací dokumentace ve smyslu zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen stavební zákon)1) nejsou v dostatečné míře zváženy důsledky, které s sebou pro krajinný ráz přinese například hromadná výstavba, která je od intravilánu obce oddělena jak přírodními specifiky dané lokality, komunikačně, tak sociálně a kulturně. Bez větší polemiky se dnes - s časovým odstupem deseti let od první invaze do nově vzniklých satelitů budovaných po roce 1990 - lze shodnout na tom, že ono oživení venkova novými obyvateli, migrujícími z přeplněných městských sídel, je přinejmenším sporným momentem tohoto fenoménu 90. let, který tu ve větší či menší míře stále ještě atakuje zejména sídla v okolí velkých, především krajských měst.

Ve své činnosti se ochránce opakovaně setkává s podceněním a zanedbáním role a významu územního plánování při ovlivňování podoby lidských sídel a krajiny (mezi základní nástroje územního plánování ve smyslu § 2 odst. 3 stavebního zákona patří vedle územně plánovací dokumentace územní rozhodování). Každé lidské sídlo se svým jedinečným umístěním v krajině je složitým urbanistickým organismem, jenž se vyvíjí v čase a prostoru s určitou setrvačností. Proto každý neuvážený a předem důkladně nezhodnocený zásah může tento svébytný organismus a jeho fungování na dlouhou dobu negativním způsobem ovlivnit.

Nelze pominout, že obec jako schvalovatel územního plánu vystupuje v roli jakéhosi "manažera území". Je to ona, kdo v podobě územně plánovací dokumentace formuje budoucí podobu území a zásadním způsobem ovlivňuje jeho fungování z hlediska regulace nejrůznějších zájmů prezentovaných posléze v regulativech funkčního využití území. Ochránce je přitom konfrontován s případy, kdy obce nemají dosud schváleny územní plány, případně je neumějí aktivně využívat ve své činnosti. Výjimkou nejsou ani situace, kdy sice obce územně plánovací dokumentací disponují, avšak v natolik nekvalitní podobě (selhávají tedy i nadřízené orgány územního plánování, jimiž přísluší proces pořizování územního plánu dozorovat), že jim to v konečné fázi zamýšlenou regulaci podoby sídel a krajiny znemožní.

Samostatnou kapitolou je činnost stavebních úřadů, které si mnohdy neuvědomují svoji zásadní roli z hlediska povolování jednotlivých záměrů ve svém územním obvodu (princip univerzality rozhodování o území stavebními úřady), a tedy svůj podíl odpovědnosti za zachování vzhledu krajiny a jejích hodnot. Bez řádného projednání stavebními úřady v území existují motokrosové či golfové areály, areály k nakládání s odpady apod. Ačkoli místně příslušný stavební úřad je institucí, která má mít přehled o všech stavebních, ale i jiných aktivitách, týkajících se využívání území, a přísluší jí uvedené aktivity v mezích právní úpravy regulovat.

PROJEVY SELHÁNÍ ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ

Zcela konkrétním nepříznivým projevem podcenění významu územního plánování a role stavebních úřadů je potom jev "divokého urbanismu" v krajině a sídelní struktuře. Jde o problém, který sužuje okolí velkých měst, především okolí Prahy. Chaotická, bez rozmyslu, ad hoc uskutečněná výstavba nových satelitních sídlišť, uměle zasazených do určitých krajinně, kulturně a sociálně stabilizovaných venkovských sídel je toho dostatečným příkladem. Bylo by přitom spíše úkolem sociologa zabývat se sociální dimenzí a charakterem tohoto typu nového sídla s jeho jednotlivými sociokulturními projevy, nicméně i z hlediska činnosti veřejného ochránce práv lze jisté negativní modely v "chování satelitů a jejich obyvatel" vysledovat. Podle poznatků ochránce v uvedených územích selhává územní plánování, a to zřejmě z vícerých příčin (absence územních plánů venkovských obcí, popřípadě jejich nekvalitní podoba, nerespektování regulativů funkčního využití území). Výsledkem je bezkoncepční řešení rozvoje sídel projevující se typicky v přestavbě objektů v dosavadních rekreačních chatových oblastech s jejich následným užíváním k trvalému bydlení, což s sebou přináší množství problémů, ať už jde o neexistenci odpovídající infrastruktury (problematická likvidace odpadních vod či odpadů), špatný přístup do lokalit včetně nedokonalého zajištění dopravní obslužnosti, nebo i konflikty mezi chataři a "novými" obyvateli (spory o dodržování víkendového klidu apod.).2)

Dalšími projevy selhání územního plánování je pak umísťování problémových staveb do těsné blízkosti obytných zón (průmyslové objekty či kapacitní silnice v sousedství obydlených území), urbanistické a architektonické ztvárnění zástavby narušující krajinný ráz území, potažmo tradiční strukturu a podobu vesnické zástavby, jakož i ohrožování přírodních hodnot území (zvláště chráněná území, biokoridory v krajině) rozrůstající se zástavbou. Zvládnutí růstu městských území musí být podle ochránce - se zřetelem na současnou neuspokojivou situaci - jedním z klíčových úkolů při tvorbě všech koncepčních materiálů včetně územně plánovací dokumentace.

SHRNUTÍ

Člověk a krajina jsou dvě spojené nádoby. Pokud se ublíží jednomu, zákonitě se to negativně projeví u toho druhého. Jakkoliv můžeme být přesvědčeni o tom, že určitý stavební zásah v území je pro člověka a jeho aktuální potřeby tím nejlepším řešením, pokud si nepoložíme otázku, zda je to také správné řešení pro krajinu, může se lehce stát, že to, co se nám zpočátku zdálo být pro člověka dobrým řešením, se v kontextu s devastujícím zásahem pro krajinu najednou ukáže ve zcela jiném světle. Příkladem mohou být architektonické novotvary, urbanisticky i historicky cizorodé a svou monumentalitou urážející okolní krajinu, které do budoucna nemohou být ekvivalentem pro spokojené a pohodové bydlení. Traumatizovaná krajina přitom zcela zákonitě u lidí vyvolává záporné pocity, což se musí dříve či později v lidské psychice odrazit. Jen stěží si lze představit spokojeného člověka ve zničené, neuváženými stavebními zásahy deformované krajině. Pokud bychom se měli vyjádřit metaforicky - při zásazích do krajiny, přetváření krajinného rázu je nutné být nejen dobrým urbanistou, architektem či stavebním inženýrem, ale v jistém smyslu také psychologem krajiny a lidských sídel.


Poznámky

1) zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)

2) Hanák M., Czajkowski J., Územní plánování v souhrnné zprávě veřejného ochránce práv za rok 2004, Urbanismus a územní rozvoj 3/2005


AUTOR: Marek Hanák
AUTOR: Jan Czajkowski
Kancelář veřejného ochránce práv, Brno


Důležité předpisy

zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody krajiny, ve znění pozdějších předpisů

zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv

zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)