Návrh zákona stanoví provozovatelům vybraných činností podle své přílohy povinnost nést náklady na nutná preventivní a nápravná opatření.
Znečišťovatel bude platit
U většiny návrhů zákonů, které posílá vláda do sněmovny ke schválení a jejichž cíl je transpozice evropské směrnice do českého právního řádu, bývají úvodní diskuse minimální. Poslanci si zpravidla uvědomují nutnost podřídit se evropské legislativě a příliš neodporují. Nebývá proto obvyklé diskutovat nad podobným návrhem zákona hned v prvním čtení. Výjimkou byl v druhé polovině října návrh zákona o předcházení ekologické újmě.
Jak ve svém vystoupení uvedl ministr životního prostředí Martin Bursík, zákon je postaven na následujících principech:
> Prevence. Provozovatel má povinnost provádět preventivní opatření, která jsou uložena příslušným správním úřadem, a nést náklady spojené s těmito preventivními opatřeními.
> Znečišťovatel platí. Nápravná opatření provádí primárně znečišťující provozovatel, tedy původce ekologické újmy.
> Princip naturální restituce. To znamená, že při té úpravě se upřednostňují nápravná opatření před peněžními a klade se důraz na efektivní dekontaminaci a obnovení nebo nahrazení životního prostředí. Přitom je upřednostňována náhrada přírodního zdroje za přírodní zdroj, funkce přírodního zdroje za funkci přírodního zdroje. Přednostně se to provádí uváděním nebo navracením do původního stavu anebo směrem k tomuto stavu.
Podle Bursíka princip odpovědnosti "původce, znečišťovatel platí" vyplývá ze směrnice 35 z roku 2004 a také z článku 174 Smlouvy o Evropské unii. Provozovatel, jehož činnost způsobila ekologickou újmu anebo její bezprostřední hrozbu, má být finančně odpovědný. Provozovatelé vybraných činností budou na základě tohoto zákona povinni provádět preventivní nebo nápravná opatření, a to bez ohledu na to, jestli jednali úmyslně, nebo nedbalostně, a jestli porušili zákon, nebo povolení vydané na jeho základě.
Návrh zákona stanoví provozovatelům vybraných činností podle své přílohy povinnost nést náklady na nutná preventivní a nápravná opatření. Zákon však rovněž stanoví důvody, pro které mohou být provozovatelům již vynaložené náklady zpětně proplaceny. A to se jedná například o situaci, kdy provozovatel způsobil ekologickou újmu, ale neporušil přitom zákon nebo povolení, které mu bylo vydáno na základě zákona. Návrh také stanoví, a o tom byla možná největší debata na vládě, provozovatelům vybraných činností povinnost zabezpečit finanční krytí k náhradě nákladů na preventivní nebo nápravná opatření - avšak tuto povinnost jsme se rozhodli odložit do roku 2013, řekl ministr.
Složitá norma
Poslanec Ladislav Libý v diskusi řekl: "Vím, že mnohým se může zdát, že jde o normu příliš nepřehlednou, pojmově obtížnou, těžko srozumitelnou a rozsáhlou. Je pravdou, že tato norma přímo vynucuje změnu šesti jiných zákonů, dotýká se dalších dvaceti zákonů a dále jednadvaceti dalších právních předpisů."
Samotný návrh kritizovala poslankyně Kateřina Konečná. Podle ní je účelem návrhu transponovat do právního řádu České republiky směrnici Evropského parlamentu. Směrnice nás sice zavazuje k implementaci obsahu směrnice do našeho právního řádu, ale nevyžaduje nový zákon. Ba naopak, podle mého názoru, řekla poslankyně, vede tvorba nového zákona k chaotizaci právního řádu, výkladovým problémům a kompetenčním sporům. Proč budeme zaplevelovat český právní řád, když máme dostatek zákonů, do kterých jsme schopni dané směrnice implementovat?
Konečná uvedla, že návrh zákona nenaplňuje ten nejpodstatnější požadavek uvedené směrnice EU, a to přijetí opatření k podpoře finančního zajištění. Finanční zajištění je podle ní upraveno způsobem, který nedává právně uchopitelný smysl. Činnosti, které mají být předmětem navrhované úpravy, jsou vesměs povolovány ve správním řízení a všechny negativní dopady, na které lze při správním řízení pamatovat, by v tomto řízení měly být ošetřeny. Také jinak - buď výslovně povoleny, nebo vyloučeny. Pokud se vyskytnou dodatečné negativní dopady, na které nikdo nemyslel, tak nelze ani předpokládat, že by na ně předem myslel investor a vytvářel na ně nějaké finanční rezervy. Bez konkrétní představy, jaká událost by mohla nastat, je principiálně nemožné splnit finanční.
Dvojkolejnost až čtyřkolejnost
Podle návrhu zákona, tvrdí Konečná, vznikne dvojkolejnost a někdy i čtyřkolejnost výkonu státní správy, což ale v oblasti životního prostředí není bohužel nic nenormálního. V tomto zákoně například řízení prací při zneškodňování havárií přísluší vodoprávnímu úřadu, ale podle změny vodního zákona by opatření k nápravě ekologické újmy ukládala Česká inspekce životního prostředí a také správy CHKO, popřípadě národních parků, v případě vojenských újezdů dokonce Ministerstvo obrany, což by jistě vedlo k vážným kompetenčním sporům. Nelze souhlasit s potlačováním funkce orgánů veřejné správy s všeobecnou povinností - obecní i krajské úřady - protože tyto orgány právě vzhledem ke své všeobecné působnosti mohou přece daleko lépe posoudit dopady ukládaných nařízení. Je také diskutabilní, jestli by o odškodnění za ekologickou újmu mělo být rozhodováno ve správním řízení a zda to nepřísluší výhradně soudům, míní poslankyně. Podle ní předpis jako takový ještě více zkomplikuje a znepřehlední jak povinnosti obyvatel ve vztahu k ochraně životního prostředí, tak systém správních orgánů v oblasti životního prostředí, bohužel i možnosti zasahování nevládních organizací do činnosti správních orgánů.
Znečišťování je nutno předcházet
Účelem navrhované právní úpravy je transponovat do vnitrostátního právního řádu České republiky směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES z dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí.
Podle současného zákona o životním prostředí je každý povinen, především opatřeními přímo u zdroje, předcházet znečišťování nebo poškozování životního prostředí a minimalizovat nepříznivé důsledky své činnosti na životní prostředí. Každý, kdo svou činností znečišťuje nebo poškozuje životní prostředí, nebo kdo využívá přírodní zdroje, je povinen na vlastní náklady zajišťovat sledování tohoto působení a znát jeho možné důsledky. Každý, kdo zjistí, že hrozí poškození životního prostředí, nebo že k němu již došlo, povinný učinit v mezích svých možností nezbytná opatření k odvrácení hrozby nebo ke zmírnění následků a neprodleně ohlásit tyto skutečnosti orgánu státní správy.
Náprava ekologické újmy
Podle důvodové zprávy k návrhu zákona o předcházení ekologické újmě pojem "ekologická újma" je zákonem o životním prostředí definován jako ztráta nebo oslabení přirozených funkcí ekosystémů, vznikající poškozením jejich složek nebo narušením vnitřních vazeb a procesů v důsledku lidské činnosti. Jde o velmi širokou a obecně platnou definici. Ekologická újma může vznikat i jednáním v rámci limitů stanovených právními předpisy. Ekologická újma způsobená nad rámec právních předpisů je však v rozporu s právními předpisy a zákon o životním prostředí v tomto případě hovoří o odpovědnosti za ekologickou újmu. Každý, kdo poškozováním životního prostředí nebo jiným protiprávním jednáním způsobil ekologickou újmu, je povinen obnovit přirozené funkce narušeného ekosystému nebo jeho části. Není-li to možné nebo z vážných důvodů účelné, je povinen ekologickou újmu nahradit jiným způsobem (náhradní plnění); není-li to možné, je povinen nahradit tuto újmu v penězích. Souběh těchto náhrad se nevylučuje. Oprávněným ze způsobené ekologické újmy je stát. Pro odpovědnost za ekologickou újmu se použijí obecné předpisy o odpovědnosti za škodu, pokud v zákoně o životním prostředí není stanoveno jinak. Způsob výpočtu ekologické újmy a další podrobnosti má stanovit zvláštní právní předpis, který však nebyl přijat. Podle tohoto ustanovení se vzhledem k jistým nedůslednostem a chybějící doplňující právní úpravě v praxi nepostupuje a nápravná opatření se ukládají podle zvláštních právních předpisů v oblasti ochrany životního prostředí. V zákoně o životním prostředí jsou dále stanoveny sankce za způsobení ekologické újmy v důsledku protiprávní činnosti.
Pojem ekologická újma je nicméně zavedeným pojmem v jednotlivých složkových předpisech, jak dále uvedeno. Záměrně se používá pojem "újma" a nikoliv "škoda". Škoda, která je upravena hlavně občanským zákoníkem, je institut soukromoprávní a slouží zejména k ochraně zdraví a majetku. Náhrada za způsobenou škodu se poskytuje jednotlivým poškozeným osobám. Ekologická újma je však institut veřejnoprávní a oprávněným k jejímu vymáhání je stát. Proto musí mít též zvláštní právní úpravu, která respektuje její charakter.
Určitou návaznost použití institutu ekologické újmy lze nalézt v zákoně o ochraně přírody a krajiny. Orgán ochrany přírody může ve svém rozhodnutí o povolení kácení dřevin uložit žadateli přiměřenou náhradní výsadbu ke kompenzaci ekologické újmy vzniklé pokácením dřevin - zde právě nejde o protiprávnost. Zajištěním náhradní výsadby nebo zaplacením odvodu je zároveň splněna povinnost náhradního opatření i náhrady ekologické újmy.
Jak se uvádí v důvodové zprávě, zvláštní právní předpisy v oblasti ochrany životního prostředí upravují určitým způsobem preventivní a nápravná opatření. Přitom je třeba rozlišovat preventivní opatření všeobecné povahy, která musí být přijata provozovatelem v době, kdy ještě neexistuje bezprostřední hrozba vzniku škody na životním prostředí (např. havarijní plány) a speciální preventivní opatření, která musí být přijaty provozovatelem v době, kdy zjistí bezprostřední hrozbu vzniku škody na životním prostředí.
Jak ve svém vystoupení uvedl ministr životního prostředí Martin Bursík, zákon je postaven na následujících principech:
> Prevence. Provozovatel má povinnost provádět preventivní opatření, která jsou uložena příslušným správním úřadem, a nést náklady spojené s těmito preventivními opatřeními.
> Znečišťovatel platí. Nápravná opatření provádí primárně znečišťující provozovatel, tedy původce ekologické újmy.
> Princip naturální restituce. To znamená, že při té úpravě se upřednostňují nápravná opatření před peněžními a klade se důraz na efektivní dekontaminaci a obnovení nebo nahrazení životního prostředí. Přitom je upřednostňována náhrada přírodního zdroje za přírodní zdroj, funkce přírodního zdroje za funkci přírodního zdroje. Přednostně se to provádí uváděním nebo navracením do původního stavu anebo směrem k tomuto stavu.
Podle Bursíka princip odpovědnosti "původce, znečišťovatel platí" vyplývá ze směrnice 35 z roku 2004 a také z článku 174 Smlouvy o Evropské unii. Provozovatel, jehož činnost způsobila ekologickou újmu anebo její bezprostřední hrozbu, má být finančně odpovědný. Provozovatelé vybraných činností budou na základě tohoto zákona povinni provádět preventivní nebo nápravná opatření, a to bez ohledu na to, jestli jednali úmyslně, nebo nedbalostně, a jestli porušili zákon, nebo povolení vydané na jeho základě.
Návrh zákona stanoví provozovatelům vybraných činností podle své přílohy povinnost nést náklady na nutná preventivní a nápravná opatření. Zákon však rovněž stanoví důvody, pro které mohou být provozovatelům již vynaložené náklady zpětně proplaceny. A to se jedná například o situaci, kdy provozovatel způsobil ekologickou újmu, ale neporušil přitom zákon nebo povolení, které mu bylo vydáno na základě zákona. Návrh také stanoví, a o tom byla možná největší debata na vládě, provozovatelům vybraných činností povinnost zabezpečit finanční krytí k náhradě nákladů na preventivní nebo nápravná opatření - avšak tuto povinnost jsme se rozhodli odložit do roku 2013, řekl ministr.
Složitá norma
Poslanec Ladislav Libý v diskusi řekl: "Vím, že mnohým se může zdát, že jde o normu příliš nepřehlednou, pojmově obtížnou, těžko srozumitelnou a rozsáhlou. Je pravdou, že tato norma přímo vynucuje změnu šesti jiných zákonů, dotýká se dalších dvaceti zákonů a dále jednadvaceti dalších právních předpisů."
Samotný návrh kritizovala poslankyně Kateřina Konečná. Podle ní je účelem návrhu transponovat do právního řádu České republiky směrnici Evropského parlamentu. Směrnice nás sice zavazuje k implementaci obsahu směrnice do našeho právního řádu, ale nevyžaduje nový zákon. Ba naopak, podle mého názoru, řekla poslankyně, vede tvorba nového zákona k chaotizaci právního řádu, výkladovým problémům a kompetenčním sporům. Proč budeme zaplevelovat český právní řád, když máme dostatek zákonů, do kterých jsme schopni dané směrnice implementovat?
Konečná uvedla, že návrh zákona nenaplňuje ten nejpodstatnější požadavek uvedené směrnice EU, a to přijetí opatření k podpoře finančního zajištění. Finanční zajištění je podle ní upraveno způsobem, který nedává právně uchopitelný smysl. Činnosti, které mají být předmětem navrhované úpravy, jsou vesměs povolovány ve správním řízení a všechny negativní dopady, na které lze při správním řízení pamatovat, by v tomto řízení měly být ošetřeny. Také jinak - buď výslovně povoleny, nebo vyloučeny. Pokud se vyskytnou dodatečné negativní dopady, na které nikdo nemyslel, tak nelze ani předpokládat, že by na ně předem myslel investor a vytvářel na ně nějaké finanční rezervy. Bez konkrétní představy, jaká událost by mohla nastat, je principiálně nemožné splnit finanční.
Dvojkolejnost až čtyřkolejnost
Podle návrhu zákona, tvrdí Konečná, vznikne dvojkolejnost a někdy i čtyřkolejnost výkonu státní správy, což ale v oblasti životního prostředí není bohužel nic nenormálního. V tomto zákoně například řízení prací při zneškodňování havárií přísluší vodoprávnímu úřadu, ale podle změny vodního zákona by opatření k nápravě ekologické újmy ukládala Česká inspekce životního prostředí a také správy CHKO, popřípadě národních parků, v případě vojenských újezdů dokonce Ministerstvo obrany, což by jistě vedlo k vážným kompetenčním sporům. Nelze souhlasit s potlačováním funkce orgánů veřejné správy s všeobecnou povinností - obecní i krajské úřady - protože tyto orgány právě vzhledem ke své všeobecné působnosti mohou přece daleko lépe posoudit dopady ukládaných nařízení. Je také diskutabilní, jestli by o odškodnění za ekologickou újmu mělo být rozhodováno ve správním řízení a zda to nepřísluší výhradně soudům, míní poslankyně. Podle ní předpis jako takový ještě více zkomplikuje a znepřehlední jak povinnosti obyvatel ve vztahu k ochraně životního prostředí, tak systém správních orgánů v oblasti životního prostředí, bohužel i možnosti zasahování nevládních organizací do činnosti správních orgánů.
Znečišťování je nutno předcházet
Účelem navrhované právní úpravy je transponovat do vnitrostátního právního řádu České republiky směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES z dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí.
Podle současného zákona o životním prostředí je každý povinen, především opatřeními přímo u zdroje, předcházet znečišťování nebo poškozování životního prostředí a minimalizovat nepříznivé důsledky své činnosti na životní prostředí. Každý, kdo svou činností znečišťuje nebo poškozuje životní prostředí, nebo kdo využívá přírodní zdroje, je povinen na vlastní náklady zajišťovat sledování tohoto působení a znát jeho možné důsledky. Každý, kdo zjistí, že hrozí poškození životního prostředí, nebo že k němu již došlo, povinný učinit v mezích svých možností nezbytná opatření k odvrácení hrozby nebo ke zmírnění následků a neprodleně ohlásit tyto skutečnosti orgánu státní správy.
Náprava ekologické újmy
Podle důvodové zprávy k návrhu zákona o předcházení ekologické újmě pojem "ekologická újma" je zákonem o životním prostředí definován jako ztráta nebo oslabení přirozených funkcí ekosystémů, vznikající poškozením jejich složek nebo narušením vnitřních vazeb a procesů v důsledku lidské činnosti. Jde o velmi širokou a obecně platnou definici. Ekologická újma může vznikat i jednáním v rámci limitů stanovených právními předpisy. Ekologická újma způsobená nad rámec právních předpisů je však v rozporu s právními předpisy a zákon o životním prostředí v tomto případě hovoří o odpovědnosti za ekologickou újmu. Každý, kdo poškozováním životního prostředí nebo jiným protiprávním jednáním způsobil ekologickou újmu, je povinen obnovit přirozené funkce narušeného ekosystému nebo jeho části. Není-li to možné nebo z vážných důvodů účelné, je povinen ekologickou újmu nahradit jiným způsobem (náhradní plnění); není-li to možné, je povinen nahradit tuto újmu v penězích. Souběh těchto náhrad se nevylučuje. Oprávněným ze způsobené ekologické újmy je stát. Pro odpovědnost za ekologickou újmu se použijí obecné předpisy o odpovědnosti za škodu, pokud v zákoně o životním prostředí není stanoveno jinak. Způsob výpočtu ekologické újmy a další podrobnosti má stanovit zvláštní právní předpis, který však nebyl přijat. Podle tohoto ustanovení se vzhledem k jistým nedůslednostem a chybějící doplňující právní úpravě v praxi nepostupuje a nápravná opatření se ukládají podle zvláštních právních předpisů v oblasti ochrany životního prostředí. V zákoně o životním prostředí jsou dále stanoveny sankce za způsobení ekologické újmy v důsledku protiprávní činnosti.
Pojem ekologická újma je nicméně zavedeným pojmem v jednotlivých složkových předpisech, jak dále uvedeno. Záměrně se používá pojem "újma" a nikoliv "škoda". Škoda, která je upravena hlavně občanským zákoníkem, je institut soukromoprávní a slouží zejména k ochraně zdraví a majetku. Náhrada za způsobenou škodu se poskytuje jednotlivým poškozeným osobám. Ekologická újma je však institut veřejnoprávní a oprávněným k jejímu vymáhání je stát. Proto musí mít též zvláštní právní úpravu, která respektuje její charakter.
Určitou návaznost použití institutu ekologické újmy lze nalézt v zákoně o ochraně přírody a krajiny. Orgán ochrany přírody může ve svém rozhodnutí o povolení kácení dřevin uložit žadateli přiměřenou náhradní výsadbu ke kompenzaci ekologické újmy vzniklé pokácením dřevin - zde právě nejde o protiprávnost. Zajištěním náhradní výsadby nebo zaplacením odvodu je zároveň splněna povinnost náhradního opatření i náhrady ekologické újmy.
Jak se uvádí v důvodové zprávě, zvláštní právní předpisy v oblasti ochrany životního prostředí upravují určitým způsobem preventivní a nápravná opatření. Přitom je třeba rozlišovat preventivní opatření všeobecné povahy, která musí být přijata provozovatelem v době, kdy ještě neexistuje bezprostřední hrozba vzniku škody na životním prostředí (např. havarijní plány) a speciální preventivní opatření, která musí být přijaty provozovatelem v době, kdy zjistí bezprostřední hrozbu vzniku škody na životním prostředí.
Zdroj:HN
Sdílet článek na sociálních sítích
