Fotovoltaika: úspěšný příklad prosazování skupinových zájmů

Takto formulované otázky si ve druhé polovině roku 2010 kladl u nás bohužel jen málokdo. Během celého roku Energetický regulační úřad (ERÚ) uděloval povolení pro solární elektrárny za výrazně zvýhodněných podmínek. Přitom takové garance po ČR nechtějí ani evropské směrnice: ničím neomezený povinný výkup elektřiny z tzv. obnovitelných zdrojů.

"Záchranná" fotovoltaická opatření

Vláda ČR předložila na podzim 2010 parlamentu svůj soubor "záchranných" fotovoltaických opatření, a to hned ve třech samostatných novelách; jednu z nich, novelu zákona o dani z příjmů, dokonce ve stavu legislativní nouze. Podle ní se od 1. ledna 2011 ruší stávající daňové osvobození příjmů z provozu všech tzv. ekologických zdrojů. Zároveň bude prodlouženo odepisování technologií u solárních zařízení na dvacet let, čímž se zvýší základ daně pro provoz těchto zařízení a sníží jejich investiční atraktivita. Tato opatření mají přinést v roce 2011 zhruba 6 miliard korun a další 3,7-4 miliardy korun v roce 2012. Šlo ovšem o tržně konformní krok, na rozdíl od "zdokonalování" stávající fotovoltaické regulace.

První čistě fotovoltaická novela (novela zákona o podpoře obnovitelných zdrojů; projednávána byla jako sněmovní tisk č. 97) stanovila, že v případě elektřiny vyrobené využitím energie ze slunečního záření se podpora vztahuje pouze na sluneční elektrárny s instalovaným výkonem do 30 kWp umístěné na střešní konstrukci nebo na obvodové zdi jedné budovy. Právo na podporu výroby elektřiny ze zdrojů využívajících energii ze slunečního záření připojených do přenosové nebo distribuční soustavy vzniklé podle dosavadních právních předpisů zůstává zachováno.

Druhá fotovoltaická novela (novela zákona o podpoře obnovitelných zdrojů; projednávána byla jako sněmovní tisk č. 145) především pozměňuje mechanismus financování státem organizované (a spotřebitelům fakticky přikazované) podpory výroby elektrické energie z tzv. obnovitelných zdrojů energie. Podstatou změny je to, že vláda nařízením stanoví limit prostředků státního rozpočtu pro poskytnutí dotace na úhradu vícenákladů spojených s podporou elektřiny z obnovitelných zdrojů. Dále se zavádí 26% odvod z výkupní ceny (předmětem odvodu je elektřina vyrobená ze slunečního záření v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2013 v zařízení uvedeném do provozu v období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010). Předmětem nové 32% darovací daně je bezúplatné nabytí povolenek na emise skleníkových plynů v letech 2011 a 2012. Rovněž se zvyšuje výsledná částka odvodů za vynětí půdy ze zemědělského půdního fondu.

Fotovoltaika, zákony a odpovědnost

Ani tři uvedené novely nicméně nestačily k tomu, aby byly změněny dnes platné principy zákona o obnovitelných zdrojích elektrické energie. Ty jsou obecné, nejsou vázány na konkrétní technologii výroby elektrické energie z obnovitelných zdrojů a navíc představují zcela zbytečnou a Evropskou unií nijak nevynucovanou deformaci trhu.

Stále má tedy podle § 6 odst. 1 zůstat zachována zejména patnáctiletá doba návratnosti investic a podle § 4 odst. 10 pravidlo, kdy náklady spojené s výkupem elektřiny z obnovitelných zdrojů jsou uznatelnými náklady provozovatelů distribučních soustav a provozovatele přenosové soustavy pro výpočet regulovaných cen za distribuci a přenos, přičemž subjekt zúčtování má právo vyúčtovat tyto náklady provozovatelům distribučních soustav nebo provozovateli přenosové soustavy.

Naše fotovoltaická krize se zdá být zažehnána. Proč ale stále financovat nerentabilní zdroje elektrické energie, navíc tak, aby byla státem garantována návratnost (jakýchkoliv) vložených investic? Nezapomínejme, že ERÚ je již od svého vzniku před 10 lety i cenovým regulátorem v energetice. Ačkoliv si určité kompetence v oblasti metodiky tvorby cen ponechává Ministerstvo financí ČR, podle § 2c zákona č. 265/1991 Sb. o působnosti orgánů ČR v oblasti cen se ERÚ nemůže vymlouvat, že by nedisponoval dostatečnou regulační pravomocí:

"Energetický regulační úřad

a) vykonává působnost při uplatňování, regulaci, sjednávání a kontrole cen v oblasti energetiky,

b) vydává právní předpisy pro regulaci, sjednávání a kontrolu cen v oblasti energetiky,

c) vydává rozhodnutí o regulaci cen včetně pravidel pro klíčování nákladů, výnosů a hospodářského výsledku regulovaných a neregulovaných činností."

Podle § 2 odst. 2 téhož zákona pak Ministerstvo financí ČR vydává "právní předpisy pro regulaci a sjednávání cen, určení nepřiměřeného hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu v souvislosti s porušením cenových předpisů, cenovou evidenci, poskytování cenových informací, kontrolu cen".

Zkouška (ne)správnosti

Připusťme, že fotovoltaický obnovitelný zdroj elektrické energie dnes produkuje jednotku elektrické energie s až neuvěřitelným desetinásobkem nákladů, než s jakými získáváme elektrickou energii z jiných zdrojů. Uvažujme dále, při určitých zjednodušeních, že by v roce 2011 až jedno procento veškeré spotřebovávané elektrické energie muselo být produkováno slunečními elektrárnami. (Je to velmi odvážná úvaha: Proč by tomu tak muselo být, když podle podkladů, na jejichž základě letos ERÚ vypočítal nový poplatek za obnovitelné zdroje, bylo dosud fotovoltaikou produkováno jen cca 0,13 % celkové spotřeby elektrické energie?) Jak by se tyto desetinásobné náklady u jednoho procenta elektrické energie promítly do celkových nákladů na jednotku vyrobené elektrické energie?

Jsou-li n jednotkové náklady na výrobu elektrické energie z jiných zdrojů než fotovoltaických, pak dojde k celkovému zvýšení nákladů výroby elektrické energie pokrytím 1 % z fotovoltaických zdrojů na 0,99n + 0,01x10n = 1,09n. I v případě až desetinásobných nákladů by tedy šlo o zvýšení celkových jednotkových nákladů na výrobu elektrické energie o 9 %, nikoliv v řádu 20-30 %, jak se zpočátku objevovalo. (Krom toho nikdo dnes nenutí český stát, aby bez jakýchkoliv omezení promítal do celkové ceny elektřiny doplatky na technologii, která produkuje elektrickou energii s až desetinásobně vyššími jednotkovými náklady než jiné technologie.)

Na druhé straně platí, že elektřina vyrobená fotovoltaikou je ve srovnání s jinými obnovitelnými zdroji elektrické energie několikanásobně dražší: zatímco například malá vodní elektrárna uvedená do provozu v nových lokalitách od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2011 má podle posledního cenového rozhodnutí ERÚ výkupní cenu elektřiny dodané do sítě "jen" 3 000 Kč/MWh a malá vodní elektrárna uvedená do provozu před 1. lednem 2005 dokonce jen 1 870 Kč/MWh, pro výrobu elektřiny s využitím slunečního záření (pro zdroj uvedený do provozu od 1. ledna 2006 do 31. prosince 2007) je výkupní cena elektřiny dodané do sítě až 14 660 Kč/MWh, čili téměř osminásobek.

Odpovědnost nese vláda a ERÚ

Podle zákona č. 526/1990 Sb. o cenách (§ 1 odstavec 6) platí: "V případech, kdy je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže nebo to vyžaduje mimořádná tržní situace a pro účely odvodu spotřební daně u tabákových výrobků podle zákona o spotřebních daních, mohou federální ústřední orgány státní správy nebo příslušné orgány republik usměrnit tvorbu cen podle tohoto zákona (regulace cen)."

Funkční a ničím nenarušená hospodářská soutěž je ale tím posledním, co dnes v oblasti fotovoltaiky existuje. A ERÚ má v tomto případě přímý podíl na zákonné odpovědnosti za vzniklou situaci. Spolu s F. A. von Hayekem lze sice dodat, že nejsou-li faktické požadavky dokonalé konkurence splněny, není možné mít firmy k tomu, aby jednaly tak, jako kdyby existovala. Jde ale jen o další argument k odbourávání těch státních, zákonem zavedených výhod pro obnovitelné zdroje elektrické energie, které tržní situaci od dokonalé konkurence jen vzdalují.

Zcela pochopitelně se pak na adresu ERÚ snáší kritika: selhává v naplňování své funkce, nechrání spotřebitele, ale naopak chrání energetické podniky ap. Připomeňme, že podle § 17b odst. 2 energetického zákona "předsedu ERÚ jmenuje vláda na funkční období 5 let". Dále dle § 7 téhož zákona "předsedu vláda odvolá pouze v případě, nevykonává-li funkci po dobu delší než 6 měsíců nebo narušil-li závažným způsobem nezávislost nebo nestrannost ERÚ". Určitými (možná ne dostatečnými) zákonnými nástroji na přezkoumávání činnosti ERÚ tedy vláda disponuje. Rozhodně není pravda, že s (ne)činností nebo zásadně špatnou prací ERÚ nemohla nic dělat.

Regulace technologická (kolaudace, licence, kontrola plnění daných technologických parametrů, povolovací a podobná řízení), které se ERÚ věnuje na základě energetického zákona především, totiž nijak nezaručuje základní ekonomickou (a tedy ani cenovou) obhajitelnost technicky jinak "správně fungující" investice do obnovitelného zdroje elektrické energie. ERÚ je ale ze zákona odpovědný i za to, byť platí, že v naší společnosti byla po desetiletí pěstována spíše technokratická disciplína než ekonomická a tržní citlivost.

Nárůst o stovky procent?

Zrekapitulujme tedy, že 18. června 2009 ERÚ oznámil, že "očekávaný dopad podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na celkovou cenu elektřiny pro konečné zákazníky v roce 2010 činí 81,30 Kč/MWh". O rok později (21. června 2010) se dala do pohybu celá dnešní marketingově-mediální vlna. ERÚ oznámil, že "očekávaný dopad podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na celkovou cenu elektřiny pro konečné zákazníky v roce 2011 činí 597,55 Kč/MWh". Součástí této marketingově-mediální vlny bylo i upozorňování na to, že podobné problémy mají také v sousedním Německu, kde se jejich příspěvek na obnovitelné zdroje zvýší o 72 %. Výše uvedené očekávané zvýšení české ale bylo přesně o jeden řád vyšší: o 635%. Čím větší je ovšem zdražení očekávané, tím je pak jednodušší prosadit a obhájit (i nižší) zdražení skutečné. Přesně takové očekávání "téměř neodvratitelné katastrofy" svými prohlášeními ERÚ, Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR, vláda a nakonec i parlament vyvolávali.

Celkové vyhýbání se podstatě problému, neprofesionalita, nebo dokonce i vědomá účelovost a rozehrávání různých her, jejichž aktéři sledují nějakou osobní výhodu, pak ve svém důsledku posouvalo vnímání tohoto problému v ČR do oblasti, kdy by již mohl leckdo říct, že politici, "regulátoři" a jim nakloněná média vysloveně zkoušejí, kam až si mohou dovolit zajít.

Jde přitom o naši svobodu, tedy o naši svobodu ekonomickou, a to hned dvojím způsobem: I kdyby nakonec došlo jen k promítnutí nějakého konsensuálně akceptovatelného zvýšení příspěvku na obnovitelné zdroje do ceny elektrické energie, jde o státní donucení, kdy stát jako autor zákona a regulátor přikazuje všem bez rozdílu, aby platili stále o jeden řád vyšší příspěvek na jinak nerentabilní technologii. U elektrické energie jde navíc o položku, kterou u nás platí skutečně každá domácnost a firma, volba jiného spotřebního koše únikem být nemůže.

Zákon "bruselštější" než směrnice EU

Dosavadní diskuse především nijak adekvátně nezohledňovala to, že podle směrnice č. 2001/77 nebylo nijak nutno přijímat přesně takové znění zákona č. 180/2005 Sb., který byl před pěti lety za účelem podpory výroby elektrické energie z obnovitelných zdrojů v ČR přijat. V plném slova smyslu platí, že jsme byli přijetím takového zákona "bruselštější", než po ČR směrnice EU požadovala.

Dokonce se dnes objevuje i argument, že zákony v České republice zvýhodňují některé způsoby výroby elektřiny s cílem naplnit směrnice EU, podle kterých by ČR měla v roce 2020 pokrývat 13 % spotřeby elektřiny výrobou z obnovitelných zdrojů. Takové tvrzení je ale zcela mylné, protože zaměňuje tzv. státní směrné cíle směrnice č. 2001/77, které se týkaly výroby podílu výlučně elektrické energie vyrobené z obnovitelných zdrojů energie na hrubé spotřebě elektřiny do roku 2010, a tzv. celkové národní cíle určující podíl energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie v roce 2020 podle směrnice č. 2009/28.

Ve druhém případě je započítávána nejen elektrická energie, ale také energie pro vytápění nebo chlazení, tedy včetně veškerých možných výtopen a tepláren, aniž je nutno vyrábět málo rentabilní elektřinu s mnohanásobně vyššími výrobními náklady.

Ze směrnice č. 2001/77 o podpoře elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou vyplývá:

"Aniž je dotčeno zachování spolehlivosti a bezpečnosti distribuční soustavy, přijmou členské státy potřebná opatření k zajištění toho, aby provozovatelé přenosových a distribučních soustav zaručili na svém území přenos a distribuci elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie. Mohou rovněž stanovit přednostní přístup elektřině vyrobené z obnovitelných zdrojů do distribuční soustavy. Pokud jde o distribuci elektřiny, dají provozovatelé přenosových soustav přednost výrobním zařízením využívajícím obnovitelné zdroje energie, pokud to provozování vnitrostátního elektrického systému umožňuje." (článek 7.1)

"Členské státy mohou případně vyžadovat od provozovatelů přenosových a distribučních soustav, aby hradili zčásti nebo zcela náklady uvedené v odstavci 2." (článek 7.3)

Příslušné pasáže zákona č. 180/2005 Sb. o podpoře využívání obnovitelných zdrojů ale stanovují povinnost ("jsou povinni") tam, kde směrnice č. 2001/77 používá pojem "může":

"Provozovatel přenosové soustavy nebo provozovatelé distribučních soustav jsou povinni na svém licencí vymezeném území přednostně připojit k přenosové soustavě nebo k distribučním soustavám zařízení podle § 3 (dále jen ,zařízení') za účelem přenosu nebo distribuce elektřiny z obnovitelných zdrojů." (§ 4 odst. 1)

"Provozovatelé regionálních distribučních soustav a provozovatel přenosové soustavy jsou povinni vykupovat veškerou (sic!) elektřinu z obnovitelných zdrojů, na kterou se vztahuje podpora, a uzavřít smlouvu o dodávce, pokud výrobce elektřinu z obnovitelných zdrojů nabídl, za podmínek podle § 5 a za ceny podle § 6." (§ 4 odst. 4)

Takto - prakticky formou bianco šeku - vzniklo nové odvětví podnikání se státem garantovanou rentabilitou bez ohledu na jeho skutečnou technologicko-ekonomickou efektivitu. Klíčové je, že tak silné formulace nepožadovala ani směrnice č. 2001/77. Náš zákon ale stanoví:

"Náklady spojené s odchylkou výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů vykoupené podle odstavce 4 jsou uznatelnými náklady provozovatelů distribučních soustav a provozovatele přenosové soustavy pro výpočet regulovaných cen za distribuci a přenos a subjekt zúčtování má právo vyúčtovat tyto náklady provozovatelům distribučních soustav nebo provozovateli přenosové soustavy. Podrobnosti stanoví prováděcí právní předpis." (§ 4 odst. 10)

Musí být "dosaženo patnáctileté doby návratnosti investic za podmínky splnění technických a ekonomických parametrů". (§ 6 odst. 1)

Závěr takových úvah může být jak stručný, tak jednoznačný: Byl (a bohužel i zůstává) buď špatně napsaný zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, nebo je nesprávná metodika nákladových a cenových výpočtů ERÚ, nebo jsou nesprávné podklady o nákladech, které ERÚ používá, nejpravděpodobněji ale všechno výše uvedené. Že by se blížila nějaká zásadní změna v této oblasti, není patrné.

Použité zdroje

Cenové rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 2/2010 ze dne 8. listopadu 2010, kterým se stanovuje podpora pro výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů energie, kombinované výroby elektřiny a tepla a druhotných energetických zdrojů

Novela zákona o podpoře obnovitelných zdrojů - sněmovní tisk č. 97

Novela zákona o podpoře obnovitelných zdrojů - sněmovní tisk č. 145

Novela zákona o daních z příjmů - sněmovní tisk č. 158

Hayek, F. A.: Právo, zákonodárství a svoboda, Academia, Praha 1994.

Oznámení ERÚ ze dne 18. 6. 2009 o vyhodnocení podílu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na hrubé spotřebě elektřiny a o očekávaném dopadu podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na celkovou cenu elektřiny pro konečné zákazníky

Oznámení ERÚ ze dne 21. 6. 2010 o vyhodnocení podílu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na hrubé spotřebě elektřiny a o očekávaném dopadu podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na celkovou cenu elektřiny pro konečné zákazníky

Směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2001/77/ES ze dne 27. září 2001 o podpoře elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou

Směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES

Zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů)

Zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů ČR v oblasti cen

Zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon)

Zákon č. 526/1990 Sb., o cenách

Autor: Michal Petřík

Autor je poradcem prezidenta republiky.

Revue Politika 12/2010