Přestupky a správní delikty podle lesního zákona

Lesní zákon upravuje možnosti správního trestání ve své hlavě deváté (Sankce), která obsahuje dva oddíly - oddíl první nazvaný Přestupky (§ 53) a oddíl druhý nazvaný Pokuty (§ 54 - 57). Oddíl první, konkrétně ustanovení § 53 odst. 1, obsahuje taxativní výčet jednání, která mají být považována za přestupek. Až na jedinou výjimku, obsaženou v písm. p ("koná bez oznámení orgánu státní správy lesů organizované nebo hromadné sportovní akce"), se jedná o výčet doslovně reflektující znění ustanovení § 20 odst. 1 a 2 lesního zákona, kde jsou uvedeny činnosti v lesích zakázané. Přestupku se tedy, dle uvozující věty § 53 odst. 1, dopustí ten, kdo v rámci obecného užívání lesa naplní některou ze skutkových podstat v tomto ustanovení uvedených. Oddíl druhý obsahuje především dvě ustanovení upravující možnosti uložení pokuty dvěma odlišným okruhům subjektů. Zatímco ustanovení § 55 stanoví pokuty ukládané vlastníku lesa nebo "jiné osobě", ustanovení § 54 dopadá na kohokoliv ("orgán státní správy lesů uloží pokutu až do výše ... tomu, kdo..."). Ustanovení § 54 odst. 2 písm. c) umožňuje uložit pokutu tomu, kdo "provádí činnosti v lese zakázané".

Komentář k lesnímu zákonu (Drobník, Dvořák, 2010) s odkazem na definici přestupku dovozuje, že všechna jednání, která jsou ustanovením § 20 odst. 1 a 2 lesního zákona zakázána, mají být, i v případě, že se jich dopustí fyzická osoba při obecném užívání lesa, postihována jako správní delikty podle § 54 odst. 2 písm. c), nikoliv jako přestupky podle § 53 odst. 1 lesního zákona. Podle definičního ustanovení obsaženého v § 2 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, je přestupkem zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin. Právě z poslední části věty ("nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů") je možno usuzovat, že ustanovení § 54 o správních deliktech je vzhledem k ustanovení § 53 o přestupcích ve vztahu speciality.

Stanovisko opírající se čistě o jazykový (gramatický) výklad textu zákona o lesích se jeví jako ne zcela správný a úplný. Vzhledem ke složitosti a nejednoznačnosti celé konstrukce sankčních ustanovení lesního zákona by měly být při interpretaci použity také další výkladové metody, nejen základní (mimo metody jazykové také metoda systematická), ale též zvláštní (teleologická, historická a komparativní). Teprve následně je možno učinit závěry o tom, jaká právní norma má být na danou situaci aplikována.

Systematika hlavy deváté (Sankce) zákona o lesích, již výše částečně popsaná, jednoznačně evokuje skutečnost, že oddíl první (§ 53) upravuje postih za přestupky, tedy za správní delikty, které jsou založené na principu odpovědnosti za zavinění (subjektivní odpovědnost), který se ve správním trestání uplatňuje pouze vůči fyzickým osobám. Možnou sankcí je pokuta ve výši 5 000 Kč, resp. 15 000 Kč. Naproti tomu oddíl druhý (§ 54 a n.) upravuje postih za jiné správní delikty, vystavěné na principu odpovědnosti za následek, bez ohledu na zavinění (objektivní odpovědnost), s možností uložit pokutu výrazně vyšší (100 000 Kč, resp. 1 000 000 Kč). Je zřejmé, že odpovědnost za jiný správní delikt by neměly nést fyzické osoby obecně, ale pouze ty, u nichž lze tuto vyšší míru odpovědnosti důvodně požadovat - tedy zejm. fyzické osoby podnikající, právnické osoby či jiný kvalifikovaný subjekt (např. vlastník lesa).

Ke stejnému závěru, který vyplývá ze systematiky zákona, nutně dojdeme též za použití metody komparativní. Jedná o naprosto obvyklé a ustálené dělení správních deliktů používané v právních předpisech, nejen na úseku ochrany životního prostředí (viz např. zákon o ochraně přírody a krajiny, vodní zákon, stavební zákon a mnoho dalších). Ve všech těchto předpisech je obvyklé, že jsou-li v nich upravena totožná protiprávní jednání jako přestupky i jako jiné správní delikty, je jednání fyzické osoby projednáváno a postihováno jako přestupek, zatímco na jednání právnických osob a fyzických osob podnikajících je pohlíženo jako na jiné správní delikty.

Za nejjednoznačnější pak lze považovat závěry, k nimž lze dospět výkladem teleologickým. Mezi skutkové podstaty přestupků uvedené v ustanovení § 53 odst. 1 lesního zákona jsou zařazeny výhradně (až na výše popsanou výjimku) ty činnosti, které jsou zakázány v rámci obecného užívání lesa. Podle ustanovení § 19 odst. 1 lesního zákona má každý právo vstupovat do lesa na vlastní nebezpečí při respektování pokynů vlastníka, popřípadě nájemce lesa a jeho zaměstnanců. Ustanoveními § 20 odst. 1 a 2 lesního zákona je toto oprávnění určitým způsobem omezeno, je zakázáno dopouštět se činností zde vyjmenovaných. Jedná se o omezení dvojího typu - vztahující se zaprvé k ochraně lesa, dle účelu zákona o lesích s ohledem na nutnost zachování lesa, péči o les a obnovu lesa jako národního bohatství, tvořícího nenahraditelnou složku životního prostředí, pro plnění všech jeho funkcí a pro podporu trvale udržitelného hospodaření v něm, zadruhé též k ochraně osob vykonávajících oprávnění k obecnému užívání lesa, přičemž mnohé zákazy dle § 20 směřují k oběma těmto cílům (viz zejm. § 20 odst. 1 písm. d, g, h, i, j, k, l, n). Důvodová zpráva k tomuto ustanovení uvádí, že "zákon vypočítává taxativně činnosti, které jsou v rámci obecného užívání v lesích zakázány. Jejich nedodržování je kvalifikováno jako přestupek, čímž se odstraňuje nedostatek dosavadní právní úpravy.". V případě nerespektování zákonného omezení musí dotyčná osoba nést subjektivní odpovědnost a podrobit se přiměřené sankci (pokutě ve stanovené výši). Lze tedy spatřovat zcela jednoznačnou logickou vazbu mezi oprávněním k obecnému užívání lesa, které svědčí ex lege každému, omezeními, která jsou na toto oprávnění vázána a jejich případným nesplněním.

V neposlední řadě je třeba se opřít o výklad historický a zkoumat, za pomocí důvodových zpráv k lesnímu zákonu a jeho novelám, úmysl zákonodárce, kterým byl veden při přijímání předmětné právní úpravy. Zde zkoumaná nejasná konstrukce překrývajících se přestupků a správních deliktů byla do zákona o lesích vložena jeho novelou provedenou zákonem č. 67/2000 Sb. s účinností od 29. 3. 2000. Původní znění obou ustanovení umožňovalo uložit pokutu pouze podnikateli při výkonu podnikatelské činnosti (§ 54), resp. vlastníku lesa (§ 55). Důvodová zpráva k zákonu č. 67/2000 Sb. o těchto změnách mlčí, obecná i zvláštní část vysvětluje pouze ostatní novelizační body, k žádnému ze tří novelizačních bodů, které se dotkly vymezení subjektů, které lze pokutovat podle § 54 nebo § 55, se ani slovem nevyjadřuje. Naopak, v odůvodnění k novelizaci ustanovení § 54 odst. 1 písm. c) lesního zákona a k ustanovení § 55 odst. 1 lesního zákona (obsahem novelizace byla změna formulace skutkových podstat) uvádí mj. to, že "podle ustanovení § 54 lesního zákona mohou orgány státní správy lesů ukládat právnickým nebo fyzickým osobám oprávněným k podnikání pokuty za porušení lesního zákona uvedená v odstavci 1 a 2" a "podle ustanovení § 55 lesního zákona mohou orgány státní správy lesů ukládat pokuty za porušení lesního zákona vlastníkům lesů". Lze tedy dovodit, že záměrem novely provedené zákonem č. 67/2000 Sb. nebylo odchýlit se od původní systematiky zákona a zavést zcela nestandardní úpravu správního trestání, zcela odchylnou od obdobných úprav v jiných právních předpisech. Text důvodové zprávy k lesnímu zákonu, který vyjadřuje úmysl zákonodárce v době přijetí předmětné právní úpravy, hovoří též zcela jednoznačně.

Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření (viz dopis č.j. MV-19018-2/LG-2012 ze dne 21.2.2012) akcentuje jako kritérium pro rozlišení, zda se jedná o přestupek či o správní delikt, skutečnost, zda k danému jednání došlo v rámci obecného užívání lesa či nikoliv. Obsah pojmu obecné užívání lesa je charakterizován v ustanovení § 19 lesního zákona. Podle tohoto ustanovení má každý právo vstupovat do lesa na vlastní nebezpečí, sbírat tam pro vlastní potřebu lesní plody a suchou na zemi ležící klest. Při tom je povinen les nepoškozovat, nenarušovat lesní prostředí a dbát pokynů vlastníka, popřípadě nájemce lesa a jeho zaměstnanců. Jak již bylo výše vyloženo, podstatou tohoto práva tedy je umožnit každému vstup do lesa bez ohledu na to, za jakým účelem tam vstupuje, přičemž druhá věta ustanovení § 19 a především pak ustanovení § 20 stanoví určité limity pro výkon tohoto oprávnění. Aplikace tohoto kritéria doporučeného Ministerstvem vnitra vede ke stejnému závěru jako výše uvedené úvahy opírající se o standardní metody výkladu právních norem.

Lze tudíž uzavřít, že jednání fyzických osob, které je v rozporu se zákazy uvedenými v ustanovení § 20 lesního zákona (vztahujícími se k obecnému užívání lesů), má být považováno za přestupky podle § 53 odst. 1 lesního zákona, nikoliv za jiné správní delikty podle § 54 odst. 2 písm. c) lesního zákona.