Přidat EnviWeb k oblíbeným odkazům
RSS kanályMobilní verze EnviWeb.cz

Průtahy v řízení zaviněné správním orgánem

08.10.2009  |  zdroj: Právní rádce  |  1280× přečteno      vytisknout článek

Lhůty ve správním řízení slouží jeho účastníkům k ochraně před libovůlí správního orgánu..

Komplexu práv účastníka správního řízení, jež se nazývá právo na řádný (někdy též spravedlivý) proces, je vyjádřen mj. ve článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a na ni navazujících právních dokumentů Rady Evropy.1) Jeho neopomenutelnou složkou je právo na projednání a rozhodnutí merita věci ve lhůtě přiměřené okolnostem.

Dodržování tohoto práva patří k požadavkům na řádnou správu orgány a institucemi Evropské unie2) a je tak součástí evropského správního práva, předmětem četných rozsudků Evropského soudu pro lidská práva i Evropského soudního dvora. V českém ústavním pořádku je tento institut vyjádřen článkem 38 Listiny, dle kterého má každý jednotlivec právo, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů. Z postavení Listiny v českém právním řádu vyplývá nadzákonné postavení tohoto práva, jeho praktické uplatnění vyjadřují zásady rychlosti a hospodárnosti správního procesu.

Lhůty ve správním řízení slouží jeho účastníkům k ochraně před libovůlí správního orgánu; správnímu orgánu slouží jako nástroj pro efektivní vedení řízení, jež je ohrožováno laxním přístupem účastníka. Lhůty tak představují jeden z prostředků, které korigují aktivitu procesních subjektů.3)

LHŮTY PRO ÚKON SPRÁVNÍHO ORGÁNU

Lhůty pro úkony správního orgánu stanoví procesní předpisy, dle nichž se konkrétní správní řízení vede. Nejvýznamnějším typem lhůty je lhůta pro vydání rozhodnutí ve věci samé, tedy rozhodnutí meritorního.4) Spodní hranice lhůty není stanovena určitě, zákonodárce používá pojem "bez zbytečného odkladu"5) a teprve dále ji limituje nejpozději na třicet dní od zahájení řízení ve věci a jen ve výjimečných případech lze tuto lhůtu prodloužit na dvojnásobek. O delší lhůtu musí prvostupňový správní orgán žádat svůj přímo nadřízený orgán, který ji potom dle povahy věci na základě svého správního uvážení stanoví. Zákonem je i tato lhůta limitována a činí tak nejvýše 90 dní od zahájení řízení. Pokud by byl správní orgán v uvedené lhůtě nečinný, případně by nevydal rozhodnutí bez zbytečného odkladu tam, kde to bylo objektivně možné, dopustí se nesprávného úředního postupu. Toho se ale nemůže dovolávat účastník, který vlastní nečinností způsobil, že rozhodnutí nebylo vydáno ve lhůtě zákonem požadované.6)

Některé zvláštní právní předpisy znají jiný postup, uplatňovaný v případě, kdy správní orgán v zákonem dané lhůtě nevydá rozhodnutí ve věci, ať už to nestihne, nebo nepokládá za nutné. Je jím takzvaná "fikce rozhodnutí". Právní řád rozeznává jak "fikci pozitivního rozhodnutí", například na úseku stavebního práva,7) tak na druhé straně dle mého názoru problematickou "fikci negativního rozhodnutí" dříve na úseku práva na informace, nyní ve speciální úpravě práva na informace o životním prostředí.8) Fikcím rozhodnutí se budeme věnovat dále.

Kromě procesních lhůt musí správní orgán dodržovat i hmotněprávní lhůty, o nichž jsme se zmínili v úvodu této kapitoly. Správní orgány jako reprezentanti státní moci jsou povinny počínat si tak, aby jejich liknavostí nedošlo například k marnému uplynutí hmotněprávní lhůty pro stanovení povinnosti účastníkovi řízení. Uplynutí lhůty hmotněprávní povahy stanovené zvláštními právními předpisy znemožní projednání přestupku a uložení sankce za jeho spáchání anebo stanovit přeplatek příjemci sociální dávky. Patří sem i lhůta pro promlčení či prekluzi nároku na vymožení plnění uloženého správním rozhodnutím.9)

ZÁKAZ ZBYTEČNÝCH PRŮTAHŮ V ŘÍZENÍ

Důvodem, proč zákonodárce tradičně upravuje v normách správního práva procesního lhůty, je zaručit, aby věc, o níž je vedeno řízení, byla vždy vyřízena bez zbytečných průtahů. Kromě taxativně stanovených lhůt se setkáváme s lhůtami vyjádřenými prostřednictvím neurčitých právních pojmů. Typickým neurčitým pojmem je v současné úpravě správního řádu bezodkladně, případně bez zbytečného odkladu.10)

Dle D. Hendrycha aplikace neurčitých pojmů závisí vždy na odborném posouzení v každém jednotlivém případě. Správní orgány by neměly vykládat neurčité pojmy libovolně - je nezbytné, "aby v zákonech byly alespoň uvedeny některé charakteristické znaky neurčitých právních pojmů."11) Předpokladem pro jejich úspěšnou aplikaci dále je, aby byl správním orgánům vlastní zájem na spolehlivém a rychlém zjištění podkladů pro vydání správního aktu.12)

Jiným případem je, když lhůta k provedení určitého procesního úkonu není právní normou vůbec dána. Za účinnosti správního řádu judikatura doporučovala použití argumentu per analogiam iuris, a tudíž vycházet ze lhůt pro vydání rozhodnutí.13) Jelikož je pro postup správních orgánů v obdobných situacích v souladu se zásadou právní jistoty zapotřebí nějaké vodítko, přikláním se k uvedenému názoru s upřesněním, že je vždy třeba konkrétní postup správního orgánu vykládat v souladu se základními zásadami pro jeho činnost, zejména zásadou procesní ekonomie. Nutno dodat, že správní orgán je i při provádění jiných úkonů než je vydávání rozhodnutí ve věci přísně limitován - a to právě lhůtou, ve které má být provedeno celé řízení, jež právě vydáním rozhodnutí vrcholí. Aby byl schopen dostát této nejvýznamnější lhůtě, má k dispozici možnost ve stanovených případech řízení přerušit, anebo například stanovit lhůtu pro provedení úkonu účastníka.

Je správní rozhodnutí, kterému předcházelo řízení vykazující neodůvodněné průtahy v postupu správního orgánu, jenž řízení vedl, vůbec v souladu se zákonem? Dle názoru Ústavního soudu ČR by bylo možné uvažovat o nezákonnosti rozhodnutí správního orgánu, neboť v předchozím řízení tento orgán porušil povinnost projednat věc a rozhodnout ji bez zbytečných průtahů, kdyby v jejich důsledku došlo k porušení dalších ústavních principů řádného procesu. Samotné průtahy v procesu nejsou tedy důvodem pro zrušení rozhodnutí pro nezákonnost.14)

V případě, kdy nemá správní orgán pro svůj postup zákonem danou lhůtu, musí si počínat tak, aby dokázal obhájit, že nemohl činit z důvodu objektivních překážek okamžitě a že byl činný bezprostředně poté, co tyto překážky pominuly. Pokud je správní orgán delší dobu nečinný, nabízí se na řešení této situace některý z prostředků ochrany před jeho nečinností. Účastník může uplatnit i náhradu škody, která mu nečinností správního orgánu vznikla.

OCHRANA PŘED NEČINNOSTÍ SPRÁVNÍHO ORGÁNU

Součástí práva na řádný proces je ústavní právo na projednání věci bez zbytečných průtahů vyjádřené v čl. 38 odst. 2 Listiny, jehož vyjádřením je princip rychlosti a hospodárnosti postupů správních orgánů zakotvený v § 6 správního řádu a patřící mezi základní zásady činnosti veřejné správy. Správní orgány mají veškeré věci vyřizovat bez zbytečných průtahů v zákonem stanovené, nebo v přiměřené lhůtě tam, kde zákonná lhůta chybí. V opačném případě se použije ustanovení o ochraně před nečinností. Dle názoru S. Skulové je nečinnost správních orgánů tam, kde měla být realizována ve stanovené lhůtě zákonem předvídaná forma činnosti, "porušením zásady legality, a zároveň principů dobré správy (zejména v souvislosti s důvěryhodností a spolehlivostí, tedy zejména ochranou práv nabytých v dobré víře a oprávněným zájmům, ale také z hlediska ochrany veřejného zájmu)."15) Úprava ochrany před nečinností správních orgánů vyjádřená ve správním řádu působí i preventivně - dává správním orgánům, jež mohou být činné ve věci, možnost odvrátit hrozbu odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, jíž by se jako absolutní odpovědnosti již nezprostily.16)

Situace z předchozí obecné úpravy českého správního procesu byla charakteristická tím, že správní řád sice znal lhůty pro vydání správních rozhodnutí ve věci samé, ale jejich dodržování v praxi nebylo vinou nedokonalosti právní úpravy náležitě zajištěno.17) K nápravě této, pro účastníky řízení nepříznivé situace, došlo přijetím správního řádu. Také před jeho účinností však znal český právní řád možnost obrany proti nečinnosti správních orgánů - byla jí možnost podat žalobu na ochranu proti nečinnosti ve správním soudnictví. K podání takové žaloby byl, a nadále je aktivně legitimován ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesněsprávní předpis stanovil k ochraně účastníka před nečinností. Na rozdíl od úpravy ve správním řádu byla právní úprava v zákoně o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, pro případ nečinnosti správního orgánu nedostatečná - jednalo se v podstatě jen o možnost atrakce ex offo omezenou však povahou věci a pokud nebylo možné rozhodnout jinak. Nemohlo jít tedy o prostředek předvídaný soudním řádem správním,18) který by účastník mohl a měl bezvýsledně vyčerpat. Účastník neměl ani zákonný nárok na zpětnou reakci nadřízeného správního orgánu na svůj podnět, lhůta pro vyřízení věci atrakcí nebyla vůbec stanovena.19) Proto je nutno ve shodě s judikaturou konstatovat, že úprava ochrany proti nečinnosti dle správního řádu nesplňovala předpoklady, se kterými by bylo možno splňovat přípustnost žaloby proti nečinnosti. Jednou větou to shrnuje J. Staša: "Opatření proti nečinnosti podle dosavadního správního řádu nelze považovat za kvalifikovaný právní prostředek ochrany před nečinností správního orgánu."20)

Současná úprava "opatření proti nečinnosti", představovaná § 80 správního řádu, je jednoznačně komplexnější, i když si zachovala jisté nedostatky. Dokonce dle názoru J. Vedrala nejde jen o opatření ve správním řízení, i když je formálně zařazeno do části správního řádu pojednávající o řízení.

Ochranu před nečinností může účastník využít ke zjednání nápravy také při jakémkoliv jiném postupu správního orgánu, na který se vztahuje působnost správního řádu.21) Zároveň je zřejmé, že ochranu před nečinností může účastník využít jak v prvním, tak (na rozdíl od předchozí právní úpravy) ve druhém stupni řízení, jak na opravné prostředky řádné, tak i mimořádné nebo třeba při vyřizování stížností. Žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti může účastník uplatnit po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí. Postup z moci úřední může být zahájen dokonce ještě před uplynutím lhůty pro vydání meritorního rozhodnutí. O použití některého z možných prostředků ochrany proti nečinnosti podřízeného orgánu pak usnesením rozhoduje orgán druhé instance, který jediný je k tomu příslušný.

Po zvážení okolností má správní orgán druhého stupně dle platné právní úpravy na výběr ze čtyř možností, jak napravit nezákonnou nečinnost podřízeného správního orgánu. "Nečinností" rozumíme nejen nevydání rozhodnutí ve věci samé v zákonem stanovené lhůtě, ale také nezahájení řízení ve lhůtě třiceti dní ode dne, kdy se správní orgán dozvěděl o relevantních skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení, či je-li z okolností zjevné, že správní orgán nedodrží lhůtu pro vydání rozhodnutí. Druhoinstanční správní orgán může k nápravě využít následující procesní instituty:

- příkaz nečinnému správnímu orgánu, aby ve lhůtě určené nadřízeným orgánem přijal potřebná opatření, nebo rozhodl,

- převzetí věci nadřízeným orgánem a vydání rozhodnutí namísto orgánu nečinného, tzv. atrakci,

- pověření jiného věcně příslušného správního orgánu ve správním obvodu nadřízeného orgánu, tzv. delegaci, a v poslední řadě

- přiměřené prodloužení zákonné lhůty pro rozhodnutí, tzv. prolongaci.

U prvního z prostředků ochrany, "příkazu přijmout opatření, nebo bez odkladu rozhodnout" můžeme říci, že se jedná o nejméně represivní z uvedených čtyř institutů. Může se uplatnit bez dalšího, pokud o postupu rozhoduje nadřízený správní orgán z moci úřední. Pokud by o ochranu před nečinností požádal účastník, musel by v žádosti přesně vymezit, použití kterého prostředku se na nadřízeném orgánu domáhá. Jelikož se jedná o novou právní úpravu a praxe ještě není ustálena, můžeme se setkat i s opačným názorem, tedy, že účastník sice může žádat, ale je na úvaze druhostupňového orgánu, který z prostředků použije. Zákonodárce, na rozdíl od zbývajících tří prostředků ochrany, nevymezil formu správního aktu, jímž nadřízený správní orgán přikáže podřízenému orgánu. J. Vedral se domnívá, že takový "příkaz je projevem vnitřního vztahu mezi dvěma orgány veřejné správy",22) a proto se zde nevydává ani rozhodnutí, ani usnesení. Shodně argumentuje i R. Ondruš, když uvádí, že "příkaz podle písm. a) dává správní úřad přípisem, nikoli správním rozhodnutím."23) S. Skulová se naopak domnívá, že druhoinstanční správní orgán bude zřejmě příkaz podřízenému orgánu ukládat rozhodnutím.24) Poslednímu názoru podle mne nelze přisvědčit, jelikož nereflektuje pojem "rozhodnutí" jako správního aktu, který směřuje vně veřejné správy - vůči subjektům správního orgánu nepodřízeným.25)

"Atrakce" je dalším ze způsobů ochrany proti nečinnosti. Jejím principem je, že nadřízený správní orgán na sebe usnesením vztáhne rozhodovací pravomoc jemu podřízeného orgánu a se všemi důsledky (včetně řešení odvolání jemu nadřízeným orgánem) věc rozhodne za něj v postavení prvostupňového orgánu. V. Sládeček atrakci tak, jak byla upravena v zákoně o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, řadí mezi dozorčí prostředky a uvažuje, že "účastník řízení tedy podává pouze (nekvalifikovaný) podnět, správní úřad sám posoudí, zda věc převezme. Poznatky z praktického využití institutu atrakce jsou minimální. V současné době je ovšem již možné nečinnost správního úřadu napadat správní žalobou (...) Účinnější nápravy nejen procesních, ale především věcných pochybení lze dosáhnout díky dvouinstančnosti řízení, neboť platí zásada jednotnosti řízení a rozhodnutí se přezkoumává (v případě řádných opravných prostředků) v celém rozsahu."26) Jistý problém nastane, pokud po atrahování není další správní orgán, kam by se účastník mohl odvolat. Nezbude než předpokládat, že bezvýsledně vyčerpal všechny prostředky, které daný procesněprávní předpis stanoví k jeho ochraně před nezákonnou nečinností. Potom by byla otevřena možnost pro uplatnění správní žaloby, případně možnost domáhat se náhrady škody způsobené výkonem veřejné moci.27)

Třetím procesním institutem mezi opatřeními k nápravě nečinnosti správního orgánu je "delegace". Řadíme ji ke specifickým formám změn příslušnosti a děje se tak usnesením, jímž druhoinstanční správní orgán pověří jiný věcně příslušný orgán prvního stupně ve svém správním obvodu, než je ten, který ve věci vede řízení.

Nečinný správní orgán lze přivést k nápravě také mírnější formou - přiměřeným prodloužením zákonné lhůty nadřízeným správním orgánem, neboli "prolongací". Zákonodárce omezuje použití tohoto prostředku jen na ty procesní situace, kdy je zřejmé, že správní orgán v dodatečné lhůtě vydá rozhodnutí ve věci, a je-li to pro účastníky výhodnější. Není samozřejmě vyloučeno, aby o tento postup požádal sám prvoinstanční správní orgán, jenž řízení vede. Použitím tohoto prostředku pak může dojít k situaci, kdy se účastníkovi, žádajícímu odstranění průtahů u orgánu, který rozhoduje jeho věc, vyhoví tím, že bude prodloužena lhůta pro vydání rozhodnutí.

Je namístě dodat, že z důvodu respektování práva na územní samosprávu nelze na postup orgánů územních samosprávných celků v souvislosti s výkonem jejich samostatné působnosti uplatnit instituty atrakce ani delegace.28)

Současná platná právní úprava představovaná správním řádem je opravdu jistým pokrokem, co se úpravy postupu při nezákonné nečinnosti správních orgánů týče. Vykazuje ale také nedostatky - například není uvedena žádná lhůta, v níž by nadřízený správní orgán měl učinit jedno ze čtyř opatření proti nečinnosti. To je řešitelné aplikací principu hospodárnosti řízení a procesní ekonomie, jímž je druhoinstanční správní orgán při své činnosti vázán.

Opatření proti nečinnosti je pak povinen učinit bez zbytečného odkladu a s ohledem na to, aby nikomu díky jeho liknavosti nevznikly další zbytečné náklady. Nečinnosti správního orgánu lze rovněž předejít vydáním mezitímního rozhodnutí nebo rozhodnutí v části věci (dle § 148 odst. 1 a 3 správního řádu), pokud to umožňuje povaha věci, o níž se vede řízení.

FIKCE ROZHODNUTÍ

Tento institut není klasickým opatřením napravujícím nečinnost správního orgánu. Stojí však za zmínku v této části kapitoly o lhůtách jako prostředcích ochrany účastníka, neboť fikce pozitivního rozhodnutí se uplatní dle zvláštních procesněsprávních předpisů typicky tam, kde účastník očekává, že správní orgán, jemuž adresoval žádost, o ní v zákonem stanovené době rozhodne. Jde o to, že i když je správní orgán nečinný, po uplynutí zákonem stanovené lhůty pro vydání rozhodnutí se má za to, že rozhodnutí skutečně vydal. Rozhodnutí sice neexistuje de facto, avšak de iure má všechny právní účinky doručeného správního rozhodnutí.29)

V českém právním řádu najdeme ale i problémy vyvolávající "fikci negativního rozhodnutí", vyskytující se v zákoně o právu na informace o životním prostředí. Zde se má za to, že pokud ve stanovené lhůtě správní orgán požadované informace neposkytne nebo nevydá rozhodnutí, rozhodl se informace odepřít. Jak uvádí M. Duda, "nečinnost povinného subjektu není v tomto případě jeho nesprávným úředním postupem či porušením zákona. Jestliže zákon jeho nečinnost předpokládá a právě pro ten případ zavádí fikci negativního rozhodnutí, je mlčení povinného subjektu jednáním v souladu s právem."30) Domnívám se ale, že je tento stav neudržitelný a že je namístě přikročit k novelizaci ustanovení zákona, která nejsou dle mého názoru v souladu s principem dobré správy, stejně jako tomu bylo v případě zákona o právu na informace, kde již byla podobná disproporce odstraněna.

Závěrem lze konstatovat, že jak na straně účastníků, tak na straně správních orgánů odpovědných za uplatňování zásady zákonnosti ve správním procesu je dostatek prostředků, kterými mohou zajistit naplnění požadavku absence zbytečných průtahů v českém správním řízení.

Účastníci řízení mají k dispozici na jedné straně například škálu opatření proti nečinnosti správních orgánů, na straně druhé pak prostředky k nápravě zmeškání lhůty.

Správní orgány zase mohou v případě liknavosti účastníků uplatnit postupy vedoucí ke zrychlení řízení, jež se zbytečně vinou účastníků protahuje, případně takové řízení přerušit.


Poznámky:

1) Vydávat rozhodnutí v přiměřené lhůtě ukládají orgánům rozhodujícím o právech a povinnostech jednotlivců zejména doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. R(80)2 ohledně výkonu povinností dle vlastního volného uvážení ze strany správních orgánů nebo R(91)1 o správním trestání.

2) Právo na řádnou správu orgány a institucemi Evropské unie patří podle článku 41 Listiny základních práv Evropské unie k základním právům: Odstavec 1 tohoto článku říká, že "Každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány a institucemi Unie řešeny spravedlivě a v přiměřené lhůtě."

3) Pohledem na právní úpravu správního procesu v členských zemích Evropské unie zjistíme, že právo účastníka na rozhodnutí věci bez zbytečného odkladu je v některých z nich zaručeno přímo v ústavě, jindy - stejně jako v případě České republiky - v právních normách se silou zákona upravujících správní řízení. Například ústava Finské republiky stanoví, že každá věc má být rozhodnuta bez nedůvodného odkladu. Častějším jevem jsou však specifické lhůty pro provedení řízení. Litevský správní řád zná prodloužení lhůty pro rozhodnutí až na šest měsíců, zatímco kupříkladu dánské nebo irské procesněsprávní předpisy nejvyšší přípustné lhůty pro trvání řízení vůbec neobsahují. Srovnej Sborník, Principles of Good Administration in the Member States of the European Union. Statskontoret, 2005, str. 31-34.

4) Mezi další frekventované lhůty pro úkony správního orgánu patří lhůta k provedení dožádání (§ 13 odst. 3 správního řádu, lhůta k předložení odvolání odvolacímu orgánu (§ 88 odst. 1 správního řádu), lhůta ke zrušení nebo změně rozhodnutí v přezkumném řízení (§ 97 odst. 2 správního řádu), lhůta pro rozhodnutí o obnově řízení (§ 100 odst. 3 správního řádu) nebo lhůta pro nařízení exekuce rozhodnutí (§ 108 odst. 4 správního řádu).

5) Ustanovení § 71 odst. 1 správního řádu rozvíjí základní zásadu řízení uvedenou v § 6 odst. 1 správního řádu, kdy správní orgány vyřizují věci bez zbytečných průtahů a pokud správní orgán nečiní úkony ve lhůtě stanovené zákonem, případně lhůtě přiměřené, lze se dovolat nápravy za použití ustanovení na ochranu před nečinností.

6) Srovnej Vedral, J.: Správní řád - komentář, Praha: RNDr. Ivana Hexnerová - BOVA POLYGON, 2006, str. 421-422.

7) Ustanovení § 127 odst. 2 stavebního zákona konstruuje pozitivní fikci takto: "Pokud stavební úřad ve lhůtě 30 dnů ode dne oznámení nevyjádří se změnou v užívání stavby souhlas ani ji nezakáže, má se za to, že se změnou v užívání stavby souhlasí."

8) Dle § 9 odst. 3 zákona o právu na informace o životním prostředí "se má za to", že pokud příslušný orgán ve stanovené lhůtě neposkytl informace či nevydal rozhodnutí o odepření zpřístupnění informace, rozhodl se zpřístupnění informace odepřít.

9) Srovnej následující příklady uplatnění hmotněprávních lhůt na činnost správních orgánů na několika úsecích veřejné správy: Dle § 20 odst. 1 zákona o přestupcích nelze přestupek projednat, "uplynul-li od jeho spáchání jeden rok". Nárok na vrácení dávky sociální péče poskytnuté neprávem nebo v nesprávné výši zaniká dle § 107 odst. 3 zákona o sociálním zabezpečení uplynutím tří let ode dne, kdy orgán sociálního zabezpečení tuto skutečnost zjistil, nejpozději však uplynutím deseti let ode dne, za který byla dávka vyplacena. Dle § 70 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků se právo vybrat a vymáhat daňový nedoplatek promlčuje po šesti letech po roce, ve kterém se stal tento nedoplatek splatným.

10) Správní řád například uvádí následující možnosti, kdy je správní orgán limitován bezodkladně k nějaké činnosti: v případě zjištění své místní nebo věcné nepříslušnosti bezodkladně věc postoupí (§ 12), dožádaný úkon se provádí bezodkladně v podpůrné lhůtě třiceti dnů (§ 13), představený úřední osoby rozhoduje o námitce podjatosti bezodkladně (§ 14) apod. Ústavní soud judikoval nálezem č. j. II ÚS 225/01: "Správní řád současně blíže specifikuje pojem "bez zbytečných průtahů" na základě stanovení lhůt pro vydání rozhodnutí; podle § 49 citovaného zákona je správní orgán povinen rozhodnout v jednoduchých případech bezodkladně, ve složitějších pak do 30 dnů, resp. 60 dnů. Skutečnost, že správní orgán po dobu více jak 9 měsíců neučinil v řízení žádný úkon, jednoznačně dokládá, že nepostupoval tak, aby věc byla vyřízena bez zbytečných průtahů."

11) Srov. Hendrych, D. in: Hendrych, D. a kol., Právnický slovník. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 421. Lhůty pro postup správních orgánů vymezené neurčitě jsou vlastní nejen našemu právnímu řádu. Úpravy správních procesů řady evropských států shodně jako náš správní řádobsahují především lhůtu pro vydání rozhodnutí ve věci a některé dokonce ani tuto lhůtu neupravují - srov. Sborník, Principles of Good Administration in the Member States of the European Union. Statskontoret, 2005, str. 31- 34.

12) Srov. např. Badura, P.: Das Verwaltungsverfahren, cit. in: Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5., rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, str. 313.

13) Srov. výrok rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích č. j. 2 Afs 144/2004-110: "Nestanoví-li daňový řád lhůtu pro vyřízení námitek, užije se o délce této lhůty per analogiam iuris ustanovení § 49 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu." Uvedené ustanovení upravovalo lhůty pro vydání rozhodnutí ve věci samé.

14) Srov. rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 225/01: "Skutečnost, že správní orgán po dobu více jak 9 měsíců neučinil v řízení žádný úkon, jednoznačně dokládá, že nepostupoval tak, aby věc byla vyřízena bez zbytečných průtahů, což zakládá porušení čl. 38 odst. 2 Listiny." a dále usnesení Ústavního soudu ČR č. 16/1997 Sb. nál., sv. 9, str. 447. Právo účastníka řízení, aby jeho věc byla rozhodnuta bez zbytečných průtahů (reasonable time-limit for taking administrative decisions), akcentují také například Doporučení R(80)2 Výboru ministrů Rady Evropy ohledně výkonu povinností dle vlastního volného uvážení ze strany správních orgánů, čl. 7 Doporučení CM/Rec(2007)7 Výboru ministrů Rady Evropy členským zemím o dobré veřejné správě/good governance, či článek 17 Evropského kodexu řádné správní praxe.

15) Srov. Skulová, S. in: Skulová, S. a kol.: Správní právo procesní. Praha: Eurolex Bohemia, 2005, str. 183. Autoři důvodové zprávy k návrhu správního řádu k institutu ochrany před nečinnosti uvádějí: "Nečinností soudů se opakovaně zabýval Ústavní soud, který od roku 1996 pojem "zásah orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod" (čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy) vykládá tak široce, že za takový zásah považuje i nečinnost orgánu veřejné moci, jíž je porušováno základní právo na projednání věci "bez zbytečných průtahů" ve smyslu ust. čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (nález č. 116/1996 Sbírky nálezů a usnesení a další nálezy pozdější). Tato problematika by měla být řešena pozitivněprávně." - srov. sněmovní tisk 201, Vládní návrh na vydání správního řádu, Poslanecká sněmovna PČR, IV. volební období, str. 126.

16) Dle § 13 odst. 1 zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti je nesprávným úředním postupem mj. porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě.

17) Srov. Boguszak, J. in: Boguszak, J., Čapek, J., Gerloch, A.: Teorie práva. Praha: ASPI Publishing, 2004, str. 132.

18) Srov. úpravu žaloby proti nečinnosti, kterou lze u správního soudu uplatnit ustanovení § 79 odst. 1 soudního řádu správního: "Ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek."

19) K problematice úpravy ochrany účastníků před nečinností správních orgánů za účinnosti zákona o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů - srov. Pítrová, L.: K projmu "prostředků k ochraně proti nečinnosti správního orgánu" in: Nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb., 500/2004 Sb. ACT of 24th June 2004 Code of Administrative Procedure. Praha: ASPI, a.s., 2005, str. 185 nebo Vedral, J.: Správní řád - komentář, Praha: RNDr. Ivana Hexnerová - BOVA POLYGON, 2006, str. 470 Uvedení autoři dovozují, že § 79 soudního řádu správního v době jeho vydání předpokládalo existenci prostředků, jež ale tehdy platný a účinný správní řád neupravoval a jednalo se tedy o příklad legis imperfectae, tedy normy bez právního účinku.

20) Srov. Staša, J.: O novém správním řádu. In: Bulletin advokacie roč. 2005, č. 4, str. 14 K tomu srov. judikát Nejvyššího správního soudu ČR č. SJS 491/2005 čj. 5 As 21/2003-40: "Vychází-li ustanovení § 79 s. ř. s. z předpokladu existence procesních prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu dosud neobsahuje, nelze za tohoto stavu po účastníku správního řízení požadovat, aby vyhledával alternativní prostředky pro naplnění hypotézy § 79 odst. 1 s. ř. s., např. cestou podnětu k postupu dle § 50 správního řádu. Účastník správního řízení, jež je stiženo nečinností správního orgánu, se může za popsané situace obrátit na soud ihned."

21) Srov. Vedral, J.: Správní řád - komentář, Praha: RNDr. Ivana Hexnerová - BOVA POLYGON, 2006, str. 469. S. Skulová pak zastává názor, že "režim opatření proti nečinnosti je však nastaven šířeji, než jen na zásadě dispoziční, neboť je zároveň projevem určité dozorové funkce nadřízených správních orgánů." - srov. Skulová, S. in: Skulová, S. a kol.: Správní právo procesní. Praha: Eurolex Bohemia, 2005, str. 184. Tomuto názoru přisvědčuje současná právní úprava institutu opatření proti nečinnosti.

22) Srov. Vedral, J.: Správní řád - komentář, Praha: RNDr. Ivana Hexnerová - BOVA POLYGON, 2006, str. 478. Lze se však setkat i s názorem L. Pítrové, že: "Z hlediska dispozičního je zřejmé, že účastník nemůže sám petitem určit, jaké z výše uvedených opatření má nadřízený orgán přijmout. Účastník tedy disponuje možností žádost podat, nedisponuje již jejím petitem. Volba opatření je zcela na úvaze nadřízeného orgánu, tento orgán je však povinen některé z uvedených typů opatření přijmout." - srov. Pítrová, L.: K projmu "prostředků k ochraně proti nečinnosti správního orgánu" in: Nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb., 500/2004 Sb. ACT of 24th June 2004 Code of Administrative Procedure. Praha: ASPI, a.s., 2005, str. 188.

23) Srov. Ondruš, R.: Správní řád - nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde Praha, a.s., str. 264.

24) Srov. Skulová, S. in: Skulová, S. a kol.: Správní právo procesní. Praha: Eurolex Bohemia, 2005, str. 185.

25) Definici správního rozhodnutí uvádí například J. Staša: "Správní akt je jednostranný správní úkon (rozhodnutí), kterým správní úřad v konkrétním případě řeší právní poměry jmenovitě určených osob." Mezi jeho pojmovými znaky uvádí: jednání příslušného správního orgánu na základě zákona, jednostranný autoritativní výrok vůči nepodřízeným subjektům (vnější působnost), bezprostřední právní závaznost, konkrétnost věci i subjektů. Srov. Staša, J. in Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C.H. Beck, 2006, str. 193-194.

26) Srov. Sládeček, V.: Obecné správní právo. Praha: ASPI, 2005, str. 342-343. Jde zde vlastně o další z možných způsobů změny místní příslušnosti, nutno však podotknout, že takto popsaná situace odpovídá právní úpravě platné a účinné do 1. 1. 2006.

27) K vyloučení postupu formou atrakce, rozhoduje-li v prvním stupni ústřední správní orgán srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR č. SJS 491/2005 č.j. 5 As 21/2003-40: "Opatřením proti nečinnosti dle § 50 správního řádu se řízení přenáší na správní orgán, který by byl jinak oprávněn rozhodnout o odvolání. Byl-li však k rozhodování (...)příslušným správním úřadem ústřední orgán státní správy, je užití atrakčního práva ve smyslu § 50 správního řádu vyloučeno."

28) Srov. § 80 odst. 5 správního řádu.

29) Dle § 79 odst. 1 soudního řádu správního v případě, kde právní úprava připouští tzv. fiktivní rozhodnutí správního orgánu není přípustné, aby se účastník řízení domáhal správní žalobou proti nečinnosti vydání rozhodnutí ve věci samé. Typickým příkladem fikce pozitivního rozhodnutí je to o změně užívání stavby, jak bylo popsáno výše. Dále srov. Skulová, S. in: Skulová, S. a kol.: Správní právo procesní. Praha: Eurolex Bohemia, 2005, str. 183.

30) S tímto problematickým ustanovením je spojen fakt, že v případě odvolání proti takovému nevydanému rozhodnutí nemá odvolací správní orgán v podstatě co posuzovat, neboť prvoinstanční orgán by mu předložil spis sestávající jen ze žádosti o poskytnutí informace a účastníkovo odvolání. Poskytnutá možnost soudní žaloby proti neexistujícímu rozhodnutí je taky stran své praktické aplikace dosti nejistá. K uvedenému srov. Duda, M.: Fikce negativního rozhodnutí. Získáno z spravni.juristic.cz 78249/clanek/spravni2 dne 7. 6. 2008 v 11:30 hod.


AUTOR: Hynek Pečinka
právník, Magistrát města Olomouce,
odbor sociální pomoci


Související články


Poslední diskuse k článku - 1 příspěvků celkem

přidej nový příspěvek
Re: Průtahy v řízení zaviněné správním orgánem
Dobrý den přeji.
Mám dotaz k § 127 stavebního zákona, kde v článku jako příklad pozitivní fikce uvádíte § 127/2.
To platí za předpokladu, že stavební úřad do 30 dnů ani nevydá souhlas, ani změnu v užívání stavby nezakáže.
Jak je to ale v případě § 127/3, když stavební úřad nesplní lhůtu 30 dnů a zašle žádající osobě písemné vyrozumění (po této lhůtě), že změna podléhá rozhodnutí, neboť se dotýká práv třetích osob nebo vyžaduje podrobnější posouzení.
Platí fikce souhlasu dle § 127/2 i pro § 127/3 při nedodržení lhůty 30 dnů či nikoli?
Jakékoli pochybení stavebního úřadu co do dodržování lhůt (§ 127/2) by tak mohlo být nahrazováno "přesunem" problému pod § 127/3 a tím by pozitivní fikci bylo možno v praxi "vynulovat".
Posouzení, zda se věc týká třetích osob či vyžaduje podrobnější posouzení je prakticky na libovůli stavebního úřadu. Děkuji.





vloženo: 16.10.2009 10:41     vložil: Dagmar Perglová Reagovat 
zobrazit všechny příspěvky

EnviWeb s.r.o. neručí a nenese zodpovědnost za obsah diskusních příspěvků, diskuse nemoderuje ani nerediguje. Diskusní příspěvky vyjadřují názor jejich autorů. EnviWeb s.r.o. si vyhrazuje právo odstraňovat diskusní příspěvky, a to zejména takové, které odporují dobrým mravům, porušují platné zákony ČR, poškozují dobré jméno serveru nebo obsahují neplacenou reklamu. Diskuse NEJSOU určeny pro dotazy na autory článků nebo redaktory EnviWebu.



Search
Partneři
ZmapujTo.cz
Fandíme EnviWebu
Výrobky a služby pro životní prostředí
Výrobky a služby pro životní prostředí
Partnerské časopisy
<< Předchozí Následující >>



Doporučujeme: Ekologove.cz - ekologie v každodenní praxi, EnviMarket.cz - nabídka výrobků a služeb, ZmapujTo.cz - hlášení podnětů od občanů, Nazeleno.cz - úspory energie, Inspirace v bydlení, Cena elektřiny, Dřevěné brikety, Palivové dřevo, Palivové dřevo, Palivové dřevo, Palivové dřevo, Palivové dřevo, Palivové dřevo


Enviweb s.r.o. využívá zpravodajství ČTK, jehož obsah je chráněn autorským zákonem.
Přepis, šíření či další zpřístupňování tohoto obsahu či jeho části veřejnosti,a to jakýmkoliv způsobem, je bez předchozího souhlasu ČTK výslovně zakázáno.
Copyright (2008) The Associated Press (AP) - všechna práva vyhrazena. Materiály agentury AP nesmí být dále publikovány, vysílány, přepisovány nebo redistribuovány.
Toplist