Audit vnější pomoci
Unie pomáhá rozvojovým zemím. Jak efektivně? Evropský účetní dvůr zkoumal
projekty na ochranu dešťových pralesů či biodeverzity, do nichž Unie vložila
stovky milionů eur.
Unie pomáhá rozvojovým zemím. Jak efektivně? Evropský účetní dvůr zkoumal projekty na ochranu dešťových pralesů či biodeverzity, do nichž Unie vložila stovky milionů eur.
Jedním z klíčových bodů v programu rozvojové politiky Evropského společenství jsou programy na ochranu životního prostředí a zachování přírodních zdrojů v zemích rozvojového světa. Evropský účetní dvůr (EÚD) dokončil v letošním roce audit způsobu, jakým Komise řídí aspekty životního prostředí své rozvojové spolupráce. Za provedení auditu zodpovídal český člen EÚD Jan Kinšt.
EXOTICKÉ ZEMĚ, GLOBÁLNÍ PROBLÉMY. Auditoři prováděli kontroly v ústředí Komise v Bruselu i přímo v přijímajících zemích, konkrétně v Botswaně, Brazílii, v regionu Střední Ameriky, v Číně, Kongu, Gabunu, Indonésii, Mali, na Mauriciu, v oblasti Tichomoří a v Tanzanii.
V průběhu těchto kontrolních návštěv EÚD zkoumal 65 projektů v oblasti životního prostředí, představujících závazky 560 milionů eur během let 1995-2005, s cílem zhodnotit jejich efektivnost. Navíc přezkoumal dalších 43 rozvojových programů a projektů, kde nebyla podpora životnímu prostředí prvotním cílem, aby zhodnotil, jak dobře byly aspekty životního prostředí integrovány do těchto akcí. Uvedené projekty se týkaly nejrůznějších problematických oblastí životního prostředí, jako jsou: ochrana deštných pralesů, zachování biodiverzity, dohled nad znečišťováním ovzduší a vodních zdrojů, boj s rozšiřováním pouští, šíření povědomí o problematice životního prostředí atd.
OCHRANA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ - PRIORITA, ČI "PŘÍVAŽEK"? Audit odhalil, že Komise nemá komplexní strategii pro integraci problematiky životního prostředí ve své rozvojové spolupráci. Přístup Komise k financování programů a projektů v oblasti životního prostředí není proto zcela jasný. Komplexní strategie by měla zodpovědět zásadní otázky typu: jaké jsou cíle a prioritní oblasti Komise pro financování programů a projektů v oblasti životního prostředí s přihlédnutím k úloze jiných dárců; ve kterých případech by měla projekt řídit sama Komise a za jakých okolností by mohli projekt řídit lépe jiní dárci; jaké jsou konkurenční výhody různých nástrojů, které má Komise k dispozici pro financování zásahů v odvětví životního prostředí atd.
Konečnému rozhodnutí Komise financovat konkrétní projekt předchází vypracování tzv. strategických dokumentů zemí. Podstatou těchto dokumentů je vzít v úvahu rozvojové priority té dané země a umožnit tak Komisi stanovit vhodnou formu vnější pomoci. Komise nebrala při přípravě těchto dokumentů dostatečně v úvahu otázky životního prostředí. Neexistoval ani žádný ucelený systém pro přezkoumání nových projektů z pohledu životního prostředí. Komise bohužel také podcenila monitorování, vyhodnocování a podávání zpráv o výkonnosti své rozvojové spolupráce z pohledu životního prostředí.
Téměř všechny zkoumané projekty k ochraně životního prostředí byly významné pro potřeby přijímající země a často se také zaměřovaly na globální potřeby ochrany přírody. Na druhé straně dosažené výstupy a výsledky projektů často nesplňovaly své původní cíle. V této souvislosti je ovšem potřeba si uvědomit, že nezáleží pouze na Komisi, zda bude konkrétní projekt efektivní, ale zejména na vládách přijímacích zemí. Ty totiž rozhodují, do jaké míry je právě ochrana životního prostředí v jejich zemi prioritou. Není jistě potřeba zdůrazňovat, že přednost mívají zcela jiné zájmy než právě otázka životního prostředí a udržitelného rozvoje. Podmínky pro realizaci projektů z oblasti životního prostředí i rozvojových projektů obecně nebývají proto právě příznivé.
Audit odhalil několik klíčových faktorů, které snižují efektivnost projektů: příliš ambiciózní návrhy projektů, omezený pokrok v budování institucionálních kapacit u příjemců, nedostatečný dopad projektů na politiky a legislativní rámec přijímajících zemí a v neposlední řadě nerealistický přístup k finanční životaschopnosti projektů po ukončení jejich financování ze strany Komise.
NĚKOLIK PŘÍKLADŮ ZA VŠECHNY. Názornou ukázkou nadměrně ambiciózního návrhu je projekt správy přírodních lesů v Číně, usilující o zavedení (během pěti let) zcela nového přístupu k řízení čínského lesního hospodářství. Základní myšlenkou projektu je systém "spoluřízení" mezi venkovany a podniky ve státním lese. Dosud však není jasné, jak by takové "spoluřízení" v čínském kontextu mělo fungovat. Do projektu, jehož hlavním cílem je zmírnění chudoby, se zapojí 6 okresů, 11 měst a 58 vesnic ze tří provincií jihozápadní Číny. Úspěch projektu závisí nejen na důsledném zavedení již zmíněného spoluřízení, ale zároveň na realizaci nejméně 290 malých projektů na veřejnou infrastrukturu ve vesnicích, vytvoření nových orgánů (výborů pro spoluřízení a místních jednotek pro mikrofinancování) a v neposlední řadě vybudování příslušných institucí, neboť momentální kapacita správy státních lesů je naprosto nedostatečná. Auditoři navíc zjistili, že prvních 18 měsíců projektu bylo ztraceno, neboť bylo zrušeno výběrové řízení na technickou pomoc.
U dalších projektů audit odhalil buď nedostatečné nebo zcela chybějící hodnocení dopadu projektu na životní prostředí (EIA). V Botswaně nebylo například vypracováno žádné EIA na projekt poskytující pomoc na prodloužení životnosti dolu na měď a nikl ve městě Selebi Phikwe, které by se bezprostředně zabývalo vážným rizikem protržení kalové nádrže nebo nepřípustně vysokou emisí kysličníku siřičitého z tavicí pece. V Guatemale nebylo EIA vypracováno pro projekt na znovuusídlení uprchlíků, ačkoli projekty na znovuusídlení lze považovat a priori za projekty s potenciálně významným dopadem na životní prostředí. Znovuusídlení pak způsobilo závažné škody místním ekosystémům. Z hodnocení EIA mohl mít prospěch také tichomořský projekt rozvoje chaluh Kiribati, jehož realizace narušila mořské ekosystémy a ohrozila pobřeží i chráněné živočichy. EIA mohl rozpoznat tyto problémy před projektem a doporučit, jak se s nimi vypořádat.
V některých případech docházelo ke zpoždění v realizaci projektů, jež vedlo ke snižování jejich efektivnosti. Tato situace nastala například u projektu zodpovědné spotřeby a výroby kávy v Nicaragui. Skutečnost, že byl projekt schválen teprve dva roky po předložení, způsobila, že klíčové činnosti, jako program ekologické kávy a otevření trhu realizoval příjemce s jinými finančními zdroji.
Negativní vliv problémů s politickým a právním rámcem se projevil u projektu, jehož cílem bylo dostat pod kontrolu a postupně zastavit odlesňování v Amazonii. Strategií Komise bylo podpořit brazilské úsilí o zachování a udržitelný rozvoj dešťového pralesa definováním nové politiky v oblasti životního prostředí a posílením příslušných správních orgánů. Program jednoznačně přispěl ke vzniku chráněných území i k zavedení rezervací na udržitelné vytěžování. Byly vyzkoušeny nové přístupy k prevenci požárů i k agrolesnictví a bylo uskutečněno přibližně 160 ukázkových projektů v oblasti rozvoje přírodních zdrojů. Navzdory těmto hodnotným přínosům se nepodařilo odlesňování zamezit. Hlavní příčinou byla skutečnost, že na politické úrovni přijímající země nebyl přijat žádný politický závazek. Nejisté finanční prostředky většiny států a obcí a ekonomické zájmy některých státních a místních elit umožnily místním vládám akceptovat povolení k těžbě dřeva a rozšiřování zemědělství. Proto měl program v mnohých státech malý dopad na veřejnou politiku. Někde se dokonce využíval jako nástroj k zjištění území pro další ekonomickou expanzi a ne jako prostředek pro řízení životního prostředí.
KONEC DOBRÝ, VŠECHNO DOBRÉ. Komise bez výjimek přijala závěry a doporučení účetního dvora a začala podnikat kroky k nápravě zjištěných nedostatků. Vytvoří komplexní environmentální strategii a zřídí meziútvarovou řídící skupinu pro problematiku životního prostředí, která bude zajišťovat lepší koordinaci rozvojových programů. Rovněž zlepší monitorování projektů v oblasti životního prostředí a bude vypracovávat a pravidelně aktualizovat posudky dopadů rozvojových projektů na životní prostředí. Komise má rovněž v úmyslu zlepšovat finanční udržitelnost projektů a zajistit, aby byla otázka životního prostředí brána v potaz při přípravě strategických dokumentů zemí.
AUTOR: Martina Melíšková
Evropský účetní dvůr
Zpráva Evropského účetního dvora poskytuje podrobná doporučení k vytvoření komplexní strategie ve sféře životního prostředí, k její následné realizaci a rovněž k tomu, jak zvýšit efektivitu integrace problematiky životního prostředí a projektů v této sféře(viz www.eca.europa.eu).
Jedním z klíčových bodů v programu rozvojové politiky Evropského společenství jsou programy na ochranu životního prostředí a zachování přírodních zdrojů v zemích rozvojového světa. Evropský účetní dvůr (EÚD) dokončil v letošním roce audit způsobu, jakým Komise řídí aspekty životního prostředí své rozvojové spolupráce. Za provedení auditu zodpovídal český člen EÚD Jan Kinšt.
EXOTICKÉ ZEMĚ, GLOBÁLNÍ PROBLÉMY. Auditoři prováděli kontroly v ústředí Komise v Bruselu i přímo v přijímajících zemích, konkrétně v Botswaně, Brazílii, v regionu Střední Ameriky, v Číně, Kongu, Gabunu, Indonésii, Mali, na Mauriciu, v oblasti Tichomoří a v Tanzanii.
V průběhu těchto kontrolních návštěv EÚD zkoumal 65 projektů v oblasti životního prostředí, představujících závazky 560 milionů eur během let 1995-2005, s cílem zhodnotit jejich efektivnost. Navíc přezkoumal dalších 43 rozvojových programů a projektů, kde nebyla podpora životnímu prostředí prvotním cílem, aby zhodnotil, jak dobře byly aspekty životního prostředí integrovány do těchto akcí. Uvedené projekty se týkaly nejrůznějších problematických oblastí životního prostředí, jako jsou: ochrana deštných pralesů, zachování biodiverzity, dohled nad znečišťováním ovzduší a vodních zdrojů, boj s rozšiřováním pouští, šíření povědomí o problematice životního prostředí atd.
OCHRANA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ - PRIORITA, ČI "PŘÍVAŽEK"? Audit odhalil, že Komise nemá komplexní strategii pro integraci problematiky životního prostředí ve své rozvojové spolupráci. Přístup Komise k financování programů a projektů v oblasti životního prostředí není proto zcela jasný. Komplexní strategie by měla zodpovědět zásadní otázky typu: jaké jsou cíle a prioritní oblasti Komise pro financování programů a projektů v oblasti životního prostředí s přihlédnutím k úloze jiných dárců; ve kterých případech by měla projekt řídit sama Komise a za jakých okolností by mohli projekt řídit lépe jiní dárci; jaké jsou konkurenční výhody různých nástrojů, které má Komise k dispozici pro financování zásahů v odvětví životního prostředí atd.
Konečnému rozhodnutí Komise financovat konkrétní projekt předchází vypracování tzv. strategických dokumentů zemí. Podstatou těchto dokumentů je vzít v úvahu rozvojové priority té dané země a umožnit tak Komisi stanovit vhodnou formu vnější pomoci. Komise nebrala při přípravě těchto dokumentů dostatečně v úvahu otázky životního prostředí. Neexistoval ani žádný ucelený systém pro přezkoumání nových projektů z pohledu životního prostředí. Komise bohužel také podcenila monitorování, vyhodnocování a podávání zpráv o výkonnosti své rozvojové spolupráce z pohledu životního prostředí.
Téměř všechny zkoumané projekty k ochraně životního prostředí byly významné pro potřeby přijímající země a často se také zaměřovaly na globální potřeby ochrany přírody. Na druhé straně dosažené výstupy a výsledky projektů často nesplňovaly své původní cíle. V této souvislosti je ovšem potřeba si uvědomit, že nezáleží pouze na Komisi, zda bude konkrétní projekt efektivní, ale zejména na vládách přijímacích zemí. Ty totiž rozhodují, do jaké míry je právě ochrana životního prostředí v jejich zemi prioritou. Není jistě potřeba zdůrazňovat, že přednost mívají zcela jiné zájmy než právě otázka životního prostředí a udržitelného rozvoje. Podmínky pro realizaci projektů z oblasti životního prostředí i rozvojových projektů obecně nebývají proto právě příznivé.
Audit odhalil několik klíčových faktorů, které snižují efektivnost projektů: příliš ambiciózní návrhy projektů, omezený pokrok v budování institucionálních kapacit u příjemců, nedostatečný dopad projektů na politiky a legislativní rámec přijímajících zemí a v neposlední řadě nerealistický přístup k finanční životaschopnosti projektů po ukončení jejich financování ze strany Komise.
NĚKOLIK PŘÍKLADŮ ZA VŠECHNY. Názornou ukázkou nadměrně ambiciózního návrhu je projekt správy přírodních lesů v Číně, usilující o zavedení (během pěti let) zcela nového přístupu k řízení čínského lesního hospodářství. Základní myšlenkou projektu je systém "spoluřízení" mezi venkovany a podniky ve státním lese. Dosud však není jasné, jak by takové "spoluřízení" v čínském kontextu mělo fungovat. Do projektu, jehož hlavním cílem je zmírnění chudoby, se zapojí 6 okresů, 11 měst a 58 vesnic ze tří provincií jihozápadní Číny. Úspěch projektu závisí nejen na důsledném zavedení již zmíněného spoluřízení, ale zároveň na realizaci nejméně 290 malých projektů na veřejnou infrastrukturu ve vesnicích, vytvoření nových orgánů (výborů pro spoluřízení a místních jednotek pro mikrofinancování) a v neposlední řadě vybudování příslušných institucí, neboť momentální kapacita správy státních lesů je naprosto nedostatečná. Auditoři navíc zjistili, že prvních 18 měsíců projektu bylo ztraceno, neboť bylo zrušeno výběrové řízení na technickou pomoc.
U dalších projektů audit odhalil buď nedostatečné nebo zcela chybějící hodnocení dopadu projektu na životní prostředí (EIA). V Botswaně nebylo například vypracováno žádné EIA na projekt poskytující pomoc na prodloužení životnosti dolu na měď a nikl ve městě Selebi Phikwe, které by se bezprostředně zabývalo vážným rizikem protržení kalové nádrže nebo nepřípustně vysokou emisí kysličníku siřičitého z tavicí pece. V Guatemale nebylo EIA vypracováno pro projekt na znovuusídlení uprchlíků, ačkoli projekty na znovuusídlení lze považovat a priori za projekty s potenciálně významným dopadem na životní prostředí. Znovuusídlení pak způsobilo závažné škody místním ekosystémům. Z hodnocení EIA mohl mít prospěch také tichomořský projekt rozvoje chaluh Kiribati, jehož realizace narušila mořské ekosystémy a ohrozila pobřeží i chráněné živočichy. EIA mohl rozpoznat tyto problémy před projektem a doporučit, jak se s nimi vypořádat.
V některých případech docházelo ke zpoždění v realizaci projektů, jež vedlo ke snižování jejich efektivnosti. Tato situace nastala například u projektu zodpovědné spotřeby a výroby kávy v Nicaragui. Skutečnost, že byl projekt schválen teprve dva roky po předložení, způsobila, že klíčové činnosti, jako program ekologické kávy a otevření trhu realizoval příjemce s jinými finančními zdroji.
Negativní vliv problémů s politickým a právním rámcem se projevil u projektu, jehož cílem bylo dostat pod kontrolu a postupně zastavit odlesňování v Amazonii. Strategií Komise bylo podpořit brazilské úsilí o zachování a udržitelný rozvoj dešťového pralesa definováním nové politiky v oblasti životního prostředí a posílením příslušných správních orgánů. Program jednoznačně přispěl ke vzniku chráněných území i k zavedení rezervací na udržitelné vytěžování. Byly vyzkoušeny nové přístupy k prevenci požárů i k agrolesnictví a bylo uskutečněno přibližně 160 ukázkových projektů v oblasti rozvoje přírodních zdrojů. Navzdory těmto hodnotným přínosům se nepodařilo odlesňování zamezit. Hlavní příčinou byla skutečnost, že na politické úrovni přijímající země nebyl přijat žádný politický závazek. Nejisté finanční prostředky většiny států a obcí a ekonomické zájmy některých státních a místních elit umožnily místním vládám akceptovat povolení k těžbě dřeva a rozšiřování zemědělství. Proto měl program v mnohých státech malý dopad na veřejnou politiku. Někde se dokonce využíval jako nástroj k zjištění území pro další ekonomickou expanzi a ne jako prostředek pro řízení životního prostředí.
KONEC DOBRÝ, VŠECHNO DOBRÉ. Komise bez výjimek přijala závěry a doporučení účetního dvora a začala podnikat kroky k nápravě zjištěných nedostatků. Vytvoří komplexní environmentální strategii a zřídí meziútvarovou řídící skupinu pro problematiku životního prostředí, která bude zajišťovat lepší koordinaci rozvojových programů. Rovněž zlepší monitorování projektů v oblasti životního prostředí a bude vypracovávat a pravidelně aktualizovat posudky dopadů rozvojových projektů na životní prostředí. Komise má rovněž v úmyslu zlepšovat finanční udržitelnost projektů a zajistit, aby byla otázka životního prostředí brána v potaz při přípravě strategických dokumentů zemí.
AUTOR: Martina Melíšková
Evropský účetní dvůr
Zpráva Evropského účetního dvora poskytuje podrobná doporučení k vytvoření komplexní strategie ve sféře životního prostředí, k její následné realizaci a rovněž k tomu, jak zvýšit efektivitu integrace problematiky životního prostředí a projektů v této sféře(viz www.eca.europa.eu).
Zdroj:EKONOM
Sdílet článek na sociálních sítích
