Legislativa životního prostředí úplně jinak

I tentokrát byla novela vypracována z důvodu transpozice směrnic dvou sekundárních předpisů ES - směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/96/ES ze dne 27. ledna 2003 o odpadních elektrických a elektronických zařízení a směrnice Evropského parlamentu a směrnice Rady 2002/95/ES ze dne 27. ledna 2003 o omezení používání některých nebezpečných látek v elektrických a elektronických zařízeních. V letošním roce je to po zákonu č. 188/2004 Sb., kterým byla do zákona o odpadech transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/53/ES ze dne 18. září 2000, o vozidlech s ukončenou životností, již druhý změnový zákon k zákonu o odpadech, který je projednáván.

Přitom mnohé z připomínek k současně platnému zákonu o odpadech a hlavně k těm jeho částem, které se mění v rámci harmonizace s právem ES, jsou důsledkem problémů spojených se způsobem a možnostmi transpozice předpisů ES do zákona o odpadech.. Je to dáno odlišnou strukturou, stavbou a strukturou směrnic ES a našich právních předpisů, ale i pravidly, podle kterých se oba typy předpisů vytvářejí.

Ustanovení se vymykají zákonům

Problémy vznikají především při transformaci tzv. dceřinných směrnic, které jsou vytvářeny tak, že v rámci požadavků směrnice rámcové (např. směrnice 75/442/EHS ve znění směrnice 91/156/EHS o odpadech a směrnice 91/689/EHS o nebezpečném odpadu) řeší konkrétní cíle, požadavky a problémy spojené s jedním druhem nebo skupinou podobných výrobků. Ty mohou svými vlastnostmi nebo množstvím představovat významné riziko pro životní prostředí ve fázi, kdy se stanou odpady, v celém jejich životním cyklu - od výroby až do jejich konečného využití nebo odstranění jako odpadu.

Konkrétní směrnice, mezi něž patří i výše citované směrnice o vozidlech s ukončenou životností a o odpadních elektrických a elektronických zařízeních, stanoví povinnosti všem subjektům zúčastněným v životním cyklu výrobku, od výrobce až po oprávněné osoby k nakládání s odpady. Směrnice jsou zaměřeny na předcházení vzniku odpadů z těchto výrobků, omezování jejich množství a nebezpečných vlastností.

Přestože jde tedy o povinnosti a požadavky stanovené z důvodu a s ohledem na odpady vzniklé v budoucnu, vymykají se ustanovení směrnic pojetí a uspořádání zákona o odpadech, který byl koncipován původně tak, aby stanovil pravidla pro nakládání s výrobky až na konci jejich životního cyklu, tedy až ve fázi, kdy se stanou odpadem. Čtvrtá a pátá část zákona jsou neorganicky včleněny do zákona. Především je však velmi obtížné zachovat pojmosloví, stanovit jednotně obecné povinnosti v odpadovém hospodářství a jednotně vymezit povinné osoby k jejich plnění a uvedené vybrané odpady, vybrané výrobky a vybraná zařízení. Řešením, které se nabízí, je rozdělení zákona o odpadech na dva zákony.

Rozdělení zákona

K tomuto účelu bylo využito přípravy věcného záměru Kodexu životního prostředí, jehož zpracování a předložení je úkolem MŽP pro rok 2004. Ministerstvo životního prostředí má dlouhodobý záměr nahradit postupně (tj. v horizontu několika let) existující složkově orientovanou právní úpravu v oblasti práva na ochranu životního prostředí právní úpravou kodexového charakteru, která by zahrnula veškeré české právo na ochranu životního prostředí nebo alespoň jeho převážnou většinu.

Sekce legislativy a státní správy Ministerstva životního prostředí proto vypracovala návrh věcného záměru Zákona o životním prostředí (tzv. Kodex životního prostředí), který v současné době prochází připomínkovým řízením. Vycházela přitom z faktu, že právo životního prostředí je sice tvořeno rozsáhlým souborem právních vztahů, které jsou však ve velké míře vnitřně související.

Nová právní úprava by proto v porovnání se současnou měla být konzistentnější a současně by transponovala platnou evropskou legislativu v oblasti ochrany životního prostředí. Zákon o životním prostředí (Kodex) by se měl skládat ze dvou hlavních částí. Část obecná by v plném rozsahu nahradila zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů a některých dalších zákonů - např. zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění zákona č. 132/2000 Sb.

Část zvláštní by obsahovala výrazným způsobem novelizované (především v částech, které budou upraveny obecnou částí společně) dnes složkové předpisy životního prostředí.

V této zvláštní části je zatím zpracován pouze věcný záměr rozděleného zákona o odpadech, a to na hlavu o ekologických požadavcích na výrobky (obdoba zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky, ve znění pozdějších předpisů) a hlavu, která by nadále řešila pouze nakládání s odpady.

K oběma se předpokládá vydávání nařízení vlády, která by v souladu s jednotlivými směrnicemi ES stanovovala specifické požadavky samostatně na jednotlivé typy nebo skupiny vybraných výrobků (nařízení vlády k hlavě o ekologických požadavcích na výrobky) anebo na jednotlivé vybrané odpady, pro které by specifické požadavky směrnic na nakládání s nimi byly stanoveny nařízeními vlády, provádějícími hlavu o odpadech.

Snadnější transpozice

Tímto řešením by byla usnadněna transpozice dalších směrnic ES tohoto typu, které se připravují, nebo jejich změn Při každé změně odpovídajících předpisů ES by nebylo nadále nutné zákon o odpadech novelizovat. Předkládaný návrh umožní transponovat nové předpisy komunitárního práva ES uvedeného typu a jeho změny pouze vydáním dalšího nařízení vlády k jedné či druhé hlavě nebo novelizací nařízení.

Rozdělení zákona o odpadech, navrhované věcným záměrem zvláštní části Kodexu životního prostředí, je provedeno převedením do návrhu věcného záměru hlavy kodexu o ekologických požadavcích na výrobky (dále jen "výrobková úprava") těch částí zákona o odpadech, které se týkají povinností osob vyrábějících, dovážejících (uvádějících na trh) distribuujících (uvádějících do oběhu) a dále nakládajících s výrobky a vybranými výrobky.

Jedná se tedy o § 10 platného zákona o odpadech - předcházení vzniku odpadů, část čtvrtou zákona o odpadech, kromě vybraných odpadů, pro které jsou směrnicemi stanoveny povinnosti a požadavky pouze pro fázi, kdy jsou odpadem. Tyto vybrané odpady (bude nutné rozlišovat mezi vybranými odpady a odpady z vybraných výrobků) budou i nadále řešeny obecně hlavou Kodexu upravující problematiku odpadů (dále jen "odpadová úprava"), konkrétní a specielní požadavky na nakládání s nimi, stanovené směrnicemi ES potom jednotlivými nařízeními vlády k odpadové úpravě.

Výrobkovou úpravou by byla kompletně řešena část pátá současného zákona o odpadech - zákonem (výrobkovou úpravou) by byly stanoveny pouze obecné definice, požadavky a povinnosti společné pro osoby povinné provádět zpětný odběr. Nařízeními vlády by potom byly stanoveny konkrétní a pro jednotlivé komodity určené ke zpětnému odběru odlišné a speciální požadavky (včetně stále diskutovaného problému, zda povinnost zpětně odebírat výrobky se bude vztahovat pouze na výrobky "vlastní" značky, nebo všech značek stanoveného vybraného výrobku). Předpokládá se tedy jedno nařízení vlády pro každý výrobek nebo skupinu výrobků, kterých se povinnost zpětného odběru týká, nebo bude týkat (s rozšiřováním výčtu těchto vybraných výrobků počítá již zákon o odpadech v platném znění). Z dalších částí zákona o odpadech by potom byla jednoduše převedena do odpovídajících částí výrobkové úpravy nebo do nařízení vlády pouze ta ustanovení zákona o odpadech, která se tý! kají vybraných výrobků do odpovídajících částí výrobkové úpravy nebo nařízení vlády k provedení výrobkové úpravy (např. evidence a ohlašování).

Návrh věcného záměru výrobkové úpravy v části první vymezuje předmět této úpravy. Jsou to jednak obecné požadavky na výrobu a další nakládání se všemi výrobky z hlediska šetrnosti k životnímu prostředí, jednak stanovení povinností pro celý cyklus vybraných výrobků (což jsou výrobky stanovené speciálními směrnicemi) - to je výroba, distribuce prodej, zpětný odběr a oddělený sběr použitých výrobků, jejich opětovné použití bez přepracování jako celku, dále pak jejich zpracování a využití nebo odstranění jako odpady. Nakládání s odpady z vybraných výrobků se odkazuje na odpadovou úpravu, pokud i tato "odpadová fáze" není odlišně řešena směrnicí, a tedy i nařízením vlády k výrobkové úpravě, které ji bude transponovat.

Doplnění definic

Do definic základních pojmů budou doplněny především definice vybraného výrobku, vybraného odpadu a odpadu z vybraného výrobku, dále pak opětovného použití výrobku jako celku bez jeho přepracování k původnímu účelu, zpětného odběru a dalších:

vybraný výrobek - výrobek, který představuje svým množstvím anebo svými nebezpečnými vlastnostmi zvýšené riziko ohrožení životního prostředí nebo zdraví lidí (zvýšenou míru ohrožení oprávněného zájmu) v době, kdy se stane odpadem a pro který jsou požadavky na jeho výrobu, uvádění na trh, uvádění do oběhu a další nakládání upraveny samostatnými předpisy ES,

odpad vybraného výrobku - vybraný výrobek, který se jako celek stal odpadem. Stane-li se výrobek jako celek odpadem, opětovné použití jeho částí bez opracování není opětovným použitím výrobku, ale již využitím odpadu,

opětovné použití - využití věci (výrobku, materiálu) jinou právnickou nebo fyzickou osobou k původnímu účelu bez jejího přepracování, věc se nestává odpadem,

vybraný odpad - odpad, který představuje svými nebezpečnými vlastnostmi nebo množstvím zvláštní riziko ohrožení životního prostředí nebo zdraví lidí, nebo vyžaduje specifické podmínky nakládání s ním, vymezené v souladu s právem Evropských společenství nařízeními vlády k tomuto zákonu.

Pro zajištění funkčnosti výrobkové úpravy se počítá se stanovením působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu a Ministerstva financí a jim podřízených organizací (např. České obchodní inspekce).

Nová právní úprava by tak měla, bude-li schválena, nejen usnadnit transpozici předpisů ES. Dá se také předpokládat, že se stane přehlednější, funkčnější, pružnější - nejen pro přijímání změn, ale i pro stanovení odlišných podmínek podle typu a vlastností jak odpadů, tak výrobků. Právě od možnosti stanovovat pravidla nejen obecně, ale i zčásti variabilně podle potřeb a požadavků trhu i přírody, si MŽP slibuje vyřešení mnoha z problémů, které se v současné době při aplikaci zákona o odpadech v praxi vyskytují.

AUTOR: JUDr. Petr Petržílek, PhD,
náměstek ministra životního prostředí
(Poděkování paní Mgr. Věře Dubanské za poskytnutí podkladů k vypracování tohoto článku.)