ČR získala vstupem do EU přístup k systému finanční pomoci, jejímž hlavním nástrojem jsou strukturální fondy
Projektů v oblasti životního prostředí přibývá. Využijme zkušeností, které přinesly
V souvislosti s blížícím se novým programovacím obdobím Evropské unie, které pro ČR představuje první řádné období a umožní jí využívat několikanásobně vyšší objem prostředků než dnes, se objevují názory o nutnosti zjednodušení systému čerpání peněz z unijních fondů v Česku. Některé z možností žádoucího zjednodušení mohou naznačit i dosavadní zkušenosti, například ty ze sféry životního prostředí.
Rád bych se k problematice možného zjednodušení implementace fondů EU v ČR vyjádřil na základě zkušeností získaných administrací prostředků EU v oblasti, kam bude v příštích letech mířit jejich značná část, tzn. v oblasti životního prostředí. Pozastavím se nad nejčastějšími chybami a omyly konečných příjemců - měst a obcí realizujících projekty investičního charakteru. Můj pohled je dán zorným úhlem Státního fondu životního prostředí ČR (SFŽP), tedy subjektu přímo zapojeného do implementace fondů EU, a to jak strukturálních fondů (SF) v rámci OP Infrastruktura, tak v rámci Fondu soudržnosti. SFŽP zde hraje roli zprostředkujícího subjektu, resp. realizačního orgánu.
OPERAČNÍ PROGRAM INFRASTRUKTURA
ČR získala vstupem do EU přístup k systému finanční pomoci, jejímž hlavním nástrojem jsou strukturální fondy. Ve spolupráci se zástupci ČR schválila EK pro období 2004-2006 pět operačních programů (OP), jejichž pomocí jsou realizovány oblasti podpory vymezené Rámcem podpory Společenství. Čerpání peněz z OP se děje prostřednictvím schválených programových dokumentů a jejich programových dodatků. Ty definují priority, opatření a podporované aktivity, na jejichž základě mohou být předkládány žádosti o podporu.
Opatření pro životní prostředí jsou specifikována v OP Infrastruktura, priorita 3 - Zlepšování environmentální infrastruktury. V jejím rámci jsou realizovány projekty do 10 milionů eur, pro ekologické projekty nad 10 milionů eur je určen Fond soudržnosti (Kohezní fond) - životní prostředí. Řídícím orgánem pro všechny priority OP Infrastruktura (OPI) je MŽP. Pro prioritu 3 je zprostředkujícím subjektem SFŽP, který poskytuje žadatelům základní poradenství, informuje potenciální žadatele o aktuálně vyhlašovaných výzvách, přijímá žádosti a kontroluje jejich formální zpracování. Dále se podílí na vyhodnocování projektů a dohlíží na jejich implementaci.
ZÁJEM ROSTE, NEJVÍCE TÁHNE ČISTÁ VODA
V rámci Priority 3 byly vyhlášeny celkem 3 výzvy k podávání žádostí, informace o nich byly zveřejňovány v tisku, na webových stránkách, v letácích, informačních brožurách apod. Celkem bylo v průběhu let 2004-2006 v rámci Priority 3 podáno 699 žádostí o podporu. Nejvíce jich došlo v poslední, tj. 3. výzvě (viz tabulka 1). Z počtu žádostí je patrné, že komunikační strategie realizovaná během programového období byla velmi úspěšná - v každé nové výzvě žadatelé podali mnohem více žádostí než ve výzvě předchozí.
Na léta 2004-2006 byla pro Prioritu 3 stanovena finanční alokace z Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF) ve výši 142 092 754 eur. V dubnu 2006 pak v jejím rámci proběhla realokace prostředků, a to z opatření 3.1 (Obnova environmentálních funkcí území), opatření 3.3 (Zlepšování infrastruktury ochrany ovzduší) a opatření 3.4 (Nakládání s odpady a odstraňování starých ekologických zátěží) na opatření 3.2 Zlepšování infrastruktury ve vodním hospodářství.
Důvodem pro tento krok byl obrovský převis žádostí v tomto opatření i nutnost podpory projektů přispívající k implementaci Směrnice 91/271/EHS o čištění městských odpadních vod, kterou je třeba naplnit do konce roku 2010. Odrazem této situace je enormní zájem žadatelů o všechna opatření priority 3 OPI, která se zaměřují na budování čistíren odpadních vod, zásobování obcí pitnou vodou, revitalizaci, odpadové hospodářství, ochranu ovzduší, využívání obnovitelných zdrojů energie, apod. Je však třeba říci, že objem prostředků EU požadovaných ve všech opatřeních priority 3 výrazně převýšil alokaci pro léta 2004-2006.
Řídící orgán OPI tak do konce dubna rozhodl v rámci priority 3 o rozdělení 94,2 % celkové finanční alokace ERDF na léta 2004-2006.
ČERPÁNÍ SE DAŘÍ, ALOKACE 2004 ROZEBRÁNA
Po první výzvě k předkládání žádostí v květnu 2004 byly v průběhu roku 2005 uzavírány s konečnými příjemci smlouvy o poskytnutí podpory z ERDF a SFŽP, financování akcí bylo zahájeno v srpnu 2005. Fond průběžně refunduje uhrazené faktury (žádosti o platbu lze podávat 1x za měsíc), a to poměrem % dotace ERDF, % dotace SFŽP, % půjčky SFŽP. Ve snaze o urychlení refundace předkládá konečný příjemce rovněž neproplacené faktury ke kontrole věcné a formální správnosti. Je-li kontrola bez výhrad, SFŽP operativně informuje příjemce o možnosti fakturu uhradit, vše prostřednictvím elektronického komunikačního prostředí Benefill, které slouží jak k podání žádosti o podporu, tak k zasílání podkladů pro smlouvu. Prostřednictvím Benefillu podává příjemce také žádosti o platbu i pravidelné monitorovací zprávy.
Benefill byl původně vytvořen k zabezpečení monitoringu programu, přenos dat probíhá po linii Benefill - SFZP Central - MSSF Central (úlohou tohoto centrálního modulu je zajištění monitorování, plánování, postupu a vyhodnocování operačního programu jak z pohledu věcného, tak i finančního monitoringu). Prostředí Benefill zároveň minimalizuje administrativní zátěž příjemce s vyplňováním předepsaných formulářů. V závěru roku 2005 byly provedeny nutné kroky související se změnou administrace financování akcí, k níž došlo vzhledem k úpravě metodiky finančních toků ministerstvem financí. Tyto změny jsou důsledkem toho, že od 1. ledna 2006 jsou prostředky ERDF poskytovány přes státní rozpočet.
SFŽP vyčerpal příslušné prostředky alokované pro rok 2004 již ke dni 16. srpna, čímž splnil podmínky stanovené známým pravidlem n 2 (každý finanční závazek členské země vůči EK musí být splněn do dvou let od jeho přijetí; v případě, že se tak nestane, může EK část závazku zrušit). Alokace z ERDF na rok 2004, kterou "spravuje" SFŽP, činí 1 052 166 802, 50 Kč, Fond do poloviny letošního října zadministroval 425 průběžných žádostí o platbu a konečným příjemcům z ERDF uvolnil celkem 1 306 559 000,00 Kč. Touto částkou bylo v rámci priority 3 podpořeno 112 projektů.
FOND SOUDRŽNOSTI - NÁSTUPCE ISPA
Dalším evropským fondem, na jehož využívání v ČR se SFŽP podílí, je Fond soudržnosti (FS). Ten navázal na tzv. předvstupní nástroj strukturální politiky, známý pod zkratkou ISPA (Instrument for Structural Policies for Preaccession), který byl určen pro sektor dopravy a životního prostředí v zemích kandidujících na vstup do Evropské unie. Podpora z ISPA byla určena pro žadatele z veřejného sektoru, přičemž celkové náklady na realizaci projektu nesměly být nižší než 5 milionů eur. Po vstupu ČR do Unie vznikl i u nás nárok na dotace z FS. Řídícím orgánem FS je ministerstvo pro místní rozvoj (MMR), zprostředkujícím subjektem ministerstvo životního prostředí (MŽP). I ve FS jsou žadateli subjekty z veřejného sektoru, přičemž celkové náklady na realizaci projektu nesmějí být nižší než 10 milionů eur. SFŽP byl implementační agenturou ISPA, u FS je v roli tzv. realizačního orgánu pro sektor životního prostředí.
Smyslem FS je posilování hospodářské a sociální soudržnosti Společenství, takže poskytuje příspěvky na projekty, které přispívají k dosažení cílů stanovených EU pro oblast životního prostředí a transevropských dopravních infrastrukturních sítí. Na podporu ze SF mají však nárok jen členské státy s HDP na obyvatele nižším než 90 % průměru ES.
V letech 2004-2006 jsou v oblasti životního prostředí podporovány tyto prioritní oblasti: zajištění množství a jakosti vod, nakládání s odpady, ochrana klimatu, kvalita ovzduší a odstraňování ekologických zátěží. Celková finanční alokace na programové období 2004-2006 je znázorněna v tabulce 2. V období 2004-2006 bylo pro sektor životního prostředí alokováno celkem 472,645 mil. eur. Jelikož žádný z projektů ISPA nebyl ke dni vstupu ČR do EU dokončen, jsou tyto projekty od 1. května 2004 považovány za projekty FS. Ke konci roku 2005 bylo na SFŽP registrováno celkem 103 projektů žádajících o podporu z ISPA, resp. FS.
FS POMÁHÁ VELKÝM PROJEKTŮM
K 31. prosinci loňského roku bylo EK schváleno 34 projektů z FS (bez povodňových projektů), z toho 10 projektů v prosinci roku 2005. Celkové náklady u těchto 34 projektů činí 864,7 mil. eur (tj. 25 076,3 mil. Kč), z toho uznatelné 788,4 mil. eur (tj. 22 863,6 mil. Kč). Podpora, která byla na tyto projekty přislíbena, představuje 554,6 mil. eur (tj. 16 083,4 mil. Kč). Předpokládá se, že do konce roku 2006 budou schváleny další projekty, na které bude přislíbena dotace z FS ve výši minimálně 43 mil. eur (tj. 1247 mil. Kč).
Pokud jde o povodňové projekty podpořené ještě z ISPA, jichž bylo 13, jejich celkové náklady představovaly 17,7 mil. eur (tj. 513,3 mil. Kč), z toho EK poskytla 14,6 mil. eur (tj. 423,4 mil. Kč). Zbývající část byla uhrazena z prostředků konečných příjemců.
REALIZACE A FINANCOVÁNÍ PROJEKTŮ
První dva projekty ISPA byly fyzicky zahájeny v roce 2003, v následujícím roce byla zahájena realizace dalších dvou, v roce 2005 dalších sedmi a letos prozatím šesti projektů. Vrchol realizace projektů podpořených z FS se očekává ve druhé polovině letošního roku a zejména v roce 2007, kdy bude ve fázi realizace celkem osmnáct projektů FS.
Konečný příjemce předkládá v žádostech o platbu neproplacené faktury a podpora je mu uvolňována v příslušné procentuální výši (poměrem % dotace FS a % dotace SFŽP). Celkem bylo příjemci dosud podáno 235 žádostí o platbu. Pokud jde o čerpání prostředků, k 18. 9. 2006 bylo příjemcům z ISPA/FS vyplaceno celkem 64,19 mil. eur, tj. 14 % z prostředků přidělených EK.
JAK DÁL V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ?
V nadcházejícím programovacím období bude mít ČR samostatný OP Životní prostředí (OP ŽP), který předpokládá čerpání finanční podpory z EFRD a z FS. Usnesením vlády č. 1500 ze dne 16. 11. 2005 ke Strategii hospodářského růstu ČR bylo přiznáno na investice do životního prostředí na léta 2007-2013 celkem 413,7 mld. Kč. Předpokládané financování z evropských fondů by mělo podle posledních úprav podílu jednotlivých OP na celkové alokaci ČR, provedených na MMR během října, představovat 4 917, 9 mil. eur (19 % alokace ČR). Finanční prostředky pro spolufinancování projektů v ČR budou zajištěny z veřejných rozpočtů příjemců (obce, města), ze státního rozpočtu a ze zdrojů SFŽP. Řídícím orgánem OP ŽP je Ministerstvo životního prostředí ČR (MŽP), zprostředkujícím subjektem SFŽP.
Vzhledem k výraznému nárůstu zdrojů z fondů EU, které bude mít ČR k dispozici, bude hrát velkou roli naše schopnost jich také využít. Značný vliv na absorpční kapacitu ČR přitom může mít jak dobře nastavený implementační systém, který bude maximálně klientsky orientovaný, tak poučení žadatelů o dotace a jejich příjemců z chyb, kterých se dopouštěli v současném období. Co ukazují zkušenosti SFŽP?
JIŽ ŽÁDOST ZAKLÁDÁ BUDOUCÍ PROBLÉMY
Příprava žádosti je jednou z nejdůležitějších etap celého projektu - a to nejen proto, že její schválení je podmínkou realizace projektu. Často rozhoduje i o případném úspěchu či neúspěchu. Chyba vnesená do projektu v této fázi bývá totiž nezřídka velmi obtížně odstranitelná (žádost o podporu například neodpovídá skutečným potřebám projektu, což se promítá až do realizace stavby, kdy bývají napravovány nedostatky, k nimž nemuselo dojít; žadatel podcení vlastní zodpovědnosti, takže poté musí prostřednictvím smluvního vztahu o inženýrské činnosti, resp. technické pomoci apod. příliš spoléhat na svého partnera a unikají mu podstatné skutečnosti).
V této etapě dochází zejména k následujícím chybám:
nepřijatelnost projektu - nedostatečné prostudování základních dokumentů, směrnice, textu výzvy k podávání žádostí;
formální neúplnost - předložená žádost neobsahuje povinné přílohy, bývají nedořešené majetkoprávní vztahy k pozemkům;
nesoulad mezi dokumenty - údaje z žádosti neodpovídají projektové dokumentaci, finanční analýze projektu, náklady projektu nejsou podloženy podrobným rozpočtem;
nesoulad s krajskými koncepcemi - téměř v každé oblasti ŽP jsou zpracovány závazné koncepce pro realizaci daných opatření, předkládaný projekt není v souladu s prioritami;
nepřiměřenost rozpočtu - žádost je na realizaci projektu s nepřiměřeně vysokými, neopodstatněnými náklady;
nezpůsobilost nákladů - projekt obsahuje v nákladech i nezpůsobilé výdaje, často skryté a obtížně identifikovatelné.
TENDR JE CITLIVÁ ZÁLEŽITOST
Po schválení projektu je velmi důležitou etapou, a to právě u investičních projektů z oblasti životního prostředí, provedení výběru zhotovitele v souladu se zákonem o zadávání veřejných zakázek v platném znění. V této oblasti dochází k největším pochybením konečných příjemců, přičemž chybně provedené výběrové řízení (porušení zákona) vede v lepším případě k opakování soutěže, v horším i k ukončení spolufinancování projektu.
V této etapě dochází k pochybením zejména při přípravě:
zadávací dokumentace - nesoulad se žádostí o podporu v technických parametrech projektu, nesoulad obsahu se zákonem o VZ (často chybějí technické specifikace), výkaz výměr není zpracován do nutné podrobnosti, technické specifikace vč. výkazu výměr obsahují odkazy na konkrétní značky;
předběžné oznámení a oznámení zadávacího řízení - nevyplněné položky, nepřesná označení kódů, diskriminační nastavení kvalifikačních kritérií, netransparentní forma hodnotících kritérií včetně pochybně určené váhy;
jednání hodnotící komise - nabídky nejsou hodnoceny v souladu s metodikou danou prováděcí vyhláškou, chybějí jednoznačné záznamy o jednáních, chybějí podpisy členů hodnotící komise;
smlouva o dílo - nejsou převzata kritéria z VZ (která byla předmětem hodnocení), nejsou dodrženy zákonné lhůty (oznámení o výsledcích, uzavření smlouvy).
BEZ PROBLÉMŮ NENÍ ANI REALIZACE
Vlastní realizace projektu je oproti předchozím dvěma etapám relativně nejméně problémová. Přesto dochází k některým pochybením, která mohou ohrozit úspěšné provedení i vyhodnocení projektu a nepříznivě ovlivnit jeho další realizaci.
Patří k nim zejména:
nedostatečné finanční řízení - nezajištění vlastních zdrojů na povinné spolufinancování, nepochopení systému financování (v jakém čase jsou poskytnuty prostředky od podání žádosti o platbu), problémy s vícepracemi a vícenáklady, časový skluz oproti harmonogramu;
neúplnost žádostí o platbu - nedostatečně vyplněné a necertifikované formuláře, špatná identifikace dodavatele a odběratele na vystavených fakturách, nedostatečná dokumentace (soupisy prací, změnové listy);
nedostatečná publicita - nejsou dodržovány povinnosti konečných příjemců - informační tabule, pamětní deska, slavnostní zahájení, reklamní billboard (v závislosti na objemu prostředků poskytnutých z EU);
další nedostatky - absence předepsaných monitorovacích zpráv, neoznámení změn v realizaci projektu, nepřítomnost zástupců partnerských organizací na na kontrolách na místě.
CO LZE URYCHLIT A CO NE?
V poslední době jsou ve spojení se zjednodušením čerpání fondů EU zmiňovány dvě zásadní změny: průběžné financování a minimalizace administrativní zátěže. Průběžné financování je u projektů OPI a FS používáno již dnes, pokud jde o administraci, je v rámci OPI díky zavedení informačního systému (online podání žádosti, elektronická komunikace s žadatelem, bezproblémový export dat do centrálního monitorovacího systému) minimalizována.
I přesto byl nárůst čerpání financí pozvolný (viz obr. 2), především vzhledem k pomalejšímu rozjezdu fyzické realizace projektů. K žádosti totiž postačuje dokumentace pro územní řízení a vydané územní rozhodnutí, teprve po závazném příslibu podpory (vydání Rozhodnutí o poskytnutí dotace) si její budoucí příjemce nechává zpracovat dokumentaci pro stavební povolení, následně je zahájeno stavební řízení a vydáno stavební povolení - což je např. u liniových staveb v mnoha případech poměrně zdlouhavé. Po vydání stavebního povolení je zpracována zadávací dokumentace na zhotovitele stavby, výběr zpracovatele dokumentace podléhá také zákonu o zadávání veřejných zakázek se všemi jeho lhůtami. Až poté probíhá vlastní výběr zhotovitele investiční akce, v řadě případů neúspěšní uchazeči podávají odvolání, běží zákonné lhůty. Vlastní realizaci také ovlivňuje nepředvídatelná příroda - např. letošní zima byla jedna z opravdu extrémních, ovlivnila celou řadu staveb, stejně jako lokální záplavy.
Co tedy lze v systému čerpání urychlit a zjednodušit na straně orgánů státní správy zapojených v implementaci? Asi nejvíce lze systém zjednodušit v etapě předkládání žádosti, a to například následujícími úpravami: urychlit schvalovací procesy, zjednodušit podobu žádosti o podporu a povinných příloh, zajistit systémovou IT podporu a zkvalitnit odbornost všech orgánů zapojených v implementaci. Ve finančních plánech je nutno dopředu počítat s tím, že teprve po schválení žádosti začne vlastní příprava další dokumentace projektu a poběží výběr zhotovitele. Usnadnit a zkrátit lhůty lze i tím, že koneční příjemci budou mít k dispozici srozumitelné manuály, vzorovou zadávací dokumentaci a bude jim poskytnut odborný servis.
JAKÝ BUDE START?
Jaký můžeme odhadnout další vývoj a čerpání v prvních měsících roku 2007? Bude-li "obhajoba" našich OP před EK pokračovat příznivě, může být na konci roku zveřejněna první výzva k podávání žádostí v OP, resp. prioritách s největší absorpční kapacitou a s existujícími zásobníky projektů ze stávajícího období. U stavebních projektů tak lze první zahájení fyzické realizace a první žádosti o platbu očekávat nejdříve v polovině příštího roku - což by však v souvislosti s novým pravidlem n 3, uplatňovaným v prvních letech nového období, bylo velmi pozitivní.
Úplně závěrem dovolte jednu poznámku: Využívání prostředků EU, a to nejen v oblasti životního prostředí, by se nemělo měřit tím, kdo dříve a více, ale kdo lépe a účelněji.
Tabulka 1
Projektové žádosti v rámci opatření Priority 3 - OPI
1. výzva 2. výzva 3.výzva CELKEM
Opatření 3.1 18 77 112 207
Počet podaných Opatření 3.2 106 * 123 229
projektových žádostí Opatření 3.3 14 30 70 114
Opatření 3.4 5 67 77 149
CELKEM 143 174 382 699
Opatření 3.1 7 36 14 57
Počet Řídícím orgánem Opatření 3.2 44 * 15 59
schválených projektových Opatření 3.3 11 21 25 57
žádostí Opatření 3.4 2 47 11 60
CELKEM 64 104 65 233
*) Opatření nebylo v rámci výzvy vyhlášeno
Tabulka 2
Alokace FS na životní prostředí
Přehled alokace FS - životní prostředí pro roky 2004-2006 (uvedené částky jsou v mil. eur)
Celková hrubá alokace Fondu soudržnosti pro období 2004-2006 472,645
Finanční alokace FS - životní prostředí pro rok 2004 119,450
Finanční alokace FS - životní prostředí pro rok 2005 106,044
Finanční alokace FS - životní prostředí pro rok 2006 148,151
ISPA závazky 99,000
Finanční alokace FS - životní prostředí pro roky 2004-2006 (bez ISPA závazků) 373,645
Výše fin. podpory pro 11 schválených projektů v roce 2004 203,984
Výše fin. podpory pro 10 schválených projektů v roce 2005 122,238
Výše zbývající alokace pro projekty do konce roku 2006 47,423
Celková docílená úspora v nárocích na dotace z Fondu soudržnosti (z výběrových řízení) 11,092
AUTOR: Petr Valdman
Státní fond životního prostředí ČR
Rád bych se k problematice možného zjednodušení implementace fondů EU v ČR vyjádřil na základě zkušeností získaných administrací prostředků EU v oblasti, kam bude v příštích letech mířit jejich značná část, tzn. v oblasti životního prostředí. Pozastavím se nad nejčastějšími chybami a omyly konečných příjemců - měst a obcí realizujících projekty investičního charakteru. Můj pohled je dán zorným úhlem Státního fondu životního prostředí ČR (SFŽP), tedy subjektu přímo zapojeného do implementace fondů EU, a to jak strukturálních fondů (SF) v rámci OP Infrastruktura, tak v rámci Fondu soudržnosti. SFŽP zde hraje roli zprostředkujícího subjektu, resp. realizačního orgánu.
OPERAČNÍ PROGRAM INFRASTRUKTURA
ČR získala vstupem do EU přístup k systému finanční pomoci, jejímž hlavním nástrojem jsou strukturální fondy. Ve spolupráci se zástupci ČR schválila EK pro období 2004-2006 pět operačních programů (OP), jejichž pomocí jsou realizovány oblasti podpory vymezené Rámcem podpory Společenství. Čerpání peněz z OP se děje prostřednictvím schválených programových dokumentů a jejich programových dodatků. Ty definují priority, opatření a podporované aktivity, na jejichž základě mohou být předkládány žádosti o podporu.
Opatření pro životní prostředí jsou specifikována v OP Infrastruktura, priorita 3 - Zlepšování environmentální infrastruktury. V jejím rámci jsou realizovány projekty do 10 milionů eur, pro ekologické projekty nad 10 milionů eur je určen Fond soudržnosti (Kohezní fond) - životní prostředí. Řídícím orgánem pro všechny priority OP Infrastruktura (OPI) je MŽP. Pro prioritu 3 je zprostředkujícím subjektem SFŽP, který poskytuje žadatelům základní poradenství, informuje potenciální žadatele o aktuálně vyhlašovaných výzvách, přijímá žádosti a kontroluje jejich formální zpracování. Dále se podílí na vyhodnocování projektů a dohlíží na jejich implementaci.
ZÁJEM ROSTE, NEJVÍCE TÁHNE ČISTÁ VODA
V rámci Priority 3 byly vyhlášeny celkem 3 výzvy k podávání žádostí, informace o nich byly zveřejňovány v tisku, na webových stránkách, v letácích, informačních brožurách apod. Celkem bylo v průběhu let 2004-2006 v rámci Priority 3 podáno 699 žádostí o podporu. Nejvíce jich došlo v poslední, tj. 3. výzvě (viz tabulka 1). Z počtu žádostí je patrné, že komunikační strategie realizovaná během programového období byla velmi úspěšná - v každé nové výzvě žadatelé podali mnohem více žádostí než ve výzvě předchozí.
Na léta 2004-2006 byla pro Prioritu 3 stanovena finanční alokace z Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF) ve výši 142 092 754 eur. V dubnu 2006 pak v jejím rámci proběhla realokace prostředků, a to z opatření 3.1 (Obnova environmentálních funkcí území), opatření 3.3 (Zlepšování infrastruktury ochrany ovzduší) a opatření 3.4 (Nakládání s odpady a odstraňování starých ekologických zátěží) na opatření 3.2 Zlepšování infrastruktury ve vodním hospodářství.
Důvodem pro tento krok byl obrovský převis žádostí v tomto opatření i nutnost podpory projektů přispívající k implementaci Směrnice 91/271/EHS o čištění městských odpadních vod, kterou je třeba naplnit do konce roku 2010. Odrazem této situace je enormní zájem žadatelů o všechna opatření priority 3 OPI, která se zaměřují na budování čistíren odpadních vod, zásobování obcí pitnou vodou, revitalizaci, odpadové hospodářství, ochranu ovzduší, využívání obnovitelných zdrojů energie, apod. Je však třeba říci, že objem prostředků EU požadovaných ve všech opatřeních priority 3 výrazně převýšil alokaci pro léta 2004-2006.
Řídící orgán OPI tak do konce dubna rozhodl v rámci priority 3 o rozdělení 94,2 % celkové finanční alokace ERDF na léta 2004-2006.
ČERPÁNÍ SE DAŘÍ, ALOKACE 2004 ROZEBRÁNA
Po první výzvě k předkládání žádostí v květnu 2004 byly v průběhu roku 2005 uzavírány s konečnými příjemci smlouvy o poskytnutí podpory z ERDF a SFŽP, financování akcí bylo zahájeno v srpnu 2005. Fond průběžně refunduje uhrazené faktury (žádosti o platbu lze podávat 1x za měsíc), a to poměrem % dotace ERDF, % dotace SFŽP, % půjčky SFŽP. Ve snaze o urychlení refundace předkládá konečný příjemce rovněž neproplacené faktury ke kontrole věcné a formální správnosti. Je-li kontrola bez výhrad, SFŽP operativně informuje příjemce o možnosti fakturu uhradit, vše prostřednictvím elektronického komunikačního prostředí Benefill, které slouží jak k podání žádosti o podporu, tak k zasílání podkladů pro smlouvu. Prostřednictvím Benefillu podává příjemce také žádosti o platbu i pravidelné monitorovací zprávy.
Benefill byl původně vytvořen k zabezpečení monitoringu programu, přenos dat probíhá po linii Benefill - SFZP Central - MSSF Central (úlohou tohoto centrálního modulu je zajištění monitorování, plánování, postupu a vyhodnocování operačního programu jak z pohledu věcného, tak i finančního monitoringu). Prostředí Benefill zároveň minimalizuje administrativní zátěž příjemce s vyplňováním předepsaných formulářů. V závěru roku 2005 byly provedeny nutné kroky související se změnou administrace financování akcí, k níž došlo vzhledem k úpravě metodiky finančních toků ministerstvem financí. Tyto změny jsou důsledkem toho, že od 1. ledna 2006 jsou prostředky ERDF poskytovány přes státní rozpočet.
SFŽP vyčerpal příslušné prostředky alokované pro rok 2004 již ke dni 16. srpna, čímž splnil podmínky stanovené známým pravidlem n 2 (každý finanční závazek členské země vůči EK musí být splněn do dvou let od jeho přijetí; v případě, že se tak nestane, může EK část závazku zrušit). Alokace z ERDF na rok 2004, kterou "spravuje" SFŽP, činí 1 052 166 802, 50 Kč, Fond do poloviny letošního října zadministroval 425 průběžných žádostí o platbu a konečným příjemcům z ERDF uvolnil celkem 1 306 559 000,00 Kč. Touto částkou bylo v rámci priority 3 podpořeno 112 projektů.
FOND SOUDRŽNOSTI - NÁSTUPCE ISPA
Dalším evropským fondem, na jehož využívání v ČR se SFŽP podílí, je Fond soudržnosti (FS). Ten navázal na tzv. předvstupní nástroj strukturální politiky, známý pod zkratkou ISPA (Instrument for Structural Policies for Preaccession), který byl určen pro sektor dopravy a životního prostředí v zemích kandidujících na vstup do Evropské unie. Podpora z ISPA byla určena pro žadatele z veřejného sektoru, přičemž celkové náklady na realizaci projektu nesměly být nižší než 5 milionů eur. Po vstupu ČR do Unie vznikl i u nás nárok na dotace z FS. Řídícím orgánem FS je ministerstvo pro místní rozvoj (MMR), zprostředkujícím subjektem ministerstvo životního prostředí (MŽP). I ve FS jsou žadateli subjekty z veřejného sektoru, přičemž celkové náklady na realizaci projektu nesmějí být nižší než 10 milionů eur. SFŽP byl implementační agenturou ISPA, u FS je v roli tzv. realizačního orgánu pro sektor životního prostředí.
Smyslem FS je posilování hospodářské a sociální soudržnosti Společenství, takže poskytuje příspěvky na projekty, které přispívají k dosažení cílů stanovených EU pro oblast životního prostředí a transevropských dopravních infrastrukturních sítí. Na podporu ze SF mají však nárok jen členské státy s HDP na obyvatele nižším než 90 % průměru ES.
V letech 2004-2006 jsou v oblasti životního prostředí podporovány tyto prioritní oblasti: zajištění množství a jakosti vod, nakládání s odpady, ochrana klimatu, kvalita ovzduší a odstraňování ekologických zátěží. Celková finanční alokace na programové období 2004-2006 je znázorněna v tabulce 2. V období 2004-2006 bylo pro sektor životního prostředí alokováno celkem 472,645 mil. eur. Jelikož žádný z projektů ISPA nebyl ke dni vstupu ČR do EU dokončen, jsou tyto projekty od 1. května 2004 považovány za projekty FS. Ke konci roku 2005 bylo na SFŽP registrováno celkem 103 projektů žádajících o podporu z ISPA, resp. FS.
FS POMÁHÁ VELKÝM PROJEKTŮM
K 31. prosinci loňského roku bylo EK schváleno 34 projektů z FS (bez povodňových projektů), z toho 10 projektů v prosinci roku 2005. Celkové náklady u těchto 34 projektů činí 864,7 mil. eur (tj. 25 076,3 mil. Kč), z toho uznatelné 788,4 mil. eur (tj. 22 863,6 mil. Kč). Podpora, která byla na tyto projekty přislíbena, představuje 554,6 mil. eur (tj. 16 083,4 mil. Kč). Předpokládá se, že do konce roku 2006 budou schváleny další projekty, na které bude přislíbena dotace z FS ve výši minimálně 43 mil. eur (tj. 1247 mil. Kč).
Pokud jde o povodňové projekty podpořené ještě z ISPA, jichž bylo 13, jejich celkové náklady představovaly 17,7 mil. eur (tj. 513,3 mil. Kč), z toho EK poskytla 14,6 mil. eur (tj. 423,4 mil. Kč). Zbývající část byla uhrazena z prostředků konečných příjemců.
REALIZACE A FINANCOVÁNÍ PROJEKTŮ
První dva projekty ISPA byly fyzicky zahájeny v roce 2003, v následujícím roce byla zahájena realizace dalších dvou, v roce 2005 dalších sedmi a letos prozatím šesti projektů. Vrchol realizace projektů podpořených z FS se očekává ve druhé polovině letošního roku a zejména v roce 2007, kdy bude ve fázi realizace celkem osmnáct projektů FS.
Konečný příjemce předkládá v žádostech o platbu neproplacené faktury a podpora je mu uvolňována v příslušné procentuální výši (poměrem % dotace FS a % dotace SFŽP). Celkem bylo příjemci dosud podáno 235 žádostí o platbu. Pokud jde o čerpání prostředků, k 18. 9. 2006 bylo příjemcům z ISPA/FS vyplaceno celkem 64,19 mil. eur, tj. 14 % z prostředků přidělených EK.
JAK DÁL V OBLASTI ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ?
V nadcházejícím programovacím období bude mít ČR samostatný OP Životní prostředí (OP ŽP), který předpokládá čerpání finanční podpory z EFRD a z FS. Usnesením vlády č. 1500 ze dne 16. 11. 2005 ke Strategii hospodářského růstu ČR bylo přiznáno na investice do životního prostředí na léta 2007-2013 celkem 413,7 mld. Kč. Předpokládané financování z evropských fondů by mělo podle posledních úprav podílu jednotlivých OP na celkové alokaci ČR, provedených na MMR během října, představovat 4 917, 9 mil. eur (19 % alokace ČR). Finanční prostředky pro spolufinancování projektů v ČR budou zajištěny z veřejných rozpočtů příjemců (obce, města), ze státního rozpočtu a ze zdrojů SFŽP. Řídícím orgánem OP ŽP je Ministerstvo životního prostředí ČR (MŽP), zprostředkujícím subjektem SFŽP.
Vzhledem k výraznému nárůstu zdrojů z fondů EU, které bude mít ČR k dispozici, bude hrát velkou roli naše schopnost jich také využít. Značný vliv na absorpční kapacitu ČR přitom může mít jak dobře nastavený implementační systém, který bude maximálně klientsky orientovaný, tak poučení žadatelů o dotace a jejich příjemců z chyb, kterých se dopouštěli v současném období. Co ukazují zkušenosti SFŽP?
JIŽ ŽÁDOST ZAKLÁDÁ BUDOUCÍ PROBLÉMY
Příprava žádosti je jednou z nejdůležitějších etap celého projektu - a to nejen proto, že její schválení je podmínkou realizace projektu. Často rozhoduje i o případném úspěchu či neúspěchu. Chyba vnesená do projektu v této fázi bývá totiž nezřídka velmi obtížně odstranitelná (žádost o podporu například neodpovídá skutečným potřebám projektu, což se promítá až do realizace stavby, kdy bývají napravovány nedostatky, k nimž nemuselo dojít; žadatel podcení vlastní zodpovědnosti, takže poté musí prostřednictvím smluvního vztahu o inženýrské činnosti, resp. technické pomoci apod. příliš spoléhat na svého partnera a unikají mu podstatné skutečnosti).
V této etapě dochází zejména k následujícím chybám:
nepřijatelnost projektu - nedostatečné prostudování základních dokumentů, směrnice, textu výzvy k podávání žádostí;
formální neúplnost - předložená žádost neobsahuje povinné přílohy, bývají nedořešené majetkoprávní vztahy k pozemkům;
nesoulad mezi dokumenty - údaje z žádosti neodpovídají projektové dokumentaci, finanční analýze projektu, náklady projektu nejsou podloženy podrobným rozpočtem;
nesoulad s krajskými koncepcemi - téměř v každé oblasti ŽP jsou zpracovány závazné koncepce pro realizaci daných opatření, předkládaný projekt není v souladu s prioritami;
nepřiměřenost rozpočtu - žádost je na realizaci projektu s nepřiměřeně vysokými, neopodstatněnými náklady;
nezpůsobilost nákladů - projekt obsahuje v nákladech i nezpůsobilé výdaje, často skryté a obtížně identifikovatelné.
TENDR JE CITLIVÁ ZÁLEŽITOST
Po schválení projektu je velmi důležitou etapou, a to právě u investičních projektů z oblasti životního prostředí, provedení výběru zhotovitele v souladu se zákonem o zadávání veřejných zakázek v platném znění. V této oblasti dochází k největším pochybením konečných příjemců, přičemž chybně provedené výběrové řízení (porušení zákona) vede v lepším případě k opakování soutěže, v horším i k ukončení spolufinancování projektu.
V této etapě dochází k pochybením zejména při přípravě:
zadávací dokumentace - nesoulad se žádostí o podporu v technických parametrech projektu, nesoulad obsahu se zákonem o VZ (často chybějí technické specifikace), výkaz výměr není zpracován do nutné podrobnosti, technické specifikace vč. výkazu výměr obsahují odkazy na konkrétní značky;
předběžné oznámení a oznámení zadávacího řízení - nevyplněné položky, nepřesná označení kódů, diskriminační nastavení kvalifikačních kritérií, netransparentní forma hodnotících kritérií včetně pochybně určené váhy;
jednání hodnotící komise - nabídky nejsou hodnoceny v souladu s metodikou danou prováděcí vyhláškou, chybějí jednoznačné záznamy o jednáních, chybějí podpisy členů hodnotící komise;
smlouva o dílo - nejsou převzata kritéria z VZ (která byla předmětem hodnocení), nejsou dodrženy zákonné lhůty (oznámení o výsledcích, uzavření smlouvy).
BEZ PROBLÉMŮ NENÍ ANI REALIZACE
Vlastní realizace projektu je oproti předchozím dvěma etapám relativně nejméně problémová. Přesto dochází k některým pochybením, která mohou ohrozit úspěšné provedení i vyhodnocení projektu a nepříznivě ovlivnit jeho další realizaci.
Patří k nim zejména:
nedostatečné finanční řízení - nezajištění vlastních zdrojů na povinné spolufinancování, nepochopení systému financování (v jakém čase jsou poskytnuty prostředky od podání žádosti o platbu), problémy s vícepracemi a vícenáklady, časový skluz oproti harmonogramu;
neúplnost žádostí o platbu - nedostatečně vyplněné a necertifikované formuláře, špatná identifikace dodavatele a odběratele na vystavených fakturách, nedostatečná dokumentace (soupisy prací, změnové listy);
nedostatečná publicita - nejsou dodržovány povinnosti konečných příjemců - informační tabule, pamětní deska, slavnostní zahájení, reklamní billboard (v závislosti na objemu prostředků poskytnutých z EU);
další nedostatky - absence předepsaných monitorovacích zpráv, neoznámení změn v realizaci projektu, nepřítomnost zástupců partnerských organizací na na kontrolách na místě.
CO LZE URYCHLIT A CO NE?
V poslední době jsou ve spojení se zjednodušením čerpání fondů EU zmiňovány dvě zásadní změny: průběžné financování a minimalizace administrativní zátěže. Průběžné financování je u projektů OPI a FS používáno již dnes, pokud jde o administraci, je v rámci OPI díky zavedení informačního systému (online podání žádosti, elektronická komunikace s žadatelem, bezproblémový export dat do centrálního monitorovacího systému) minimalizována.
I přesto byl nárůst čerpání financí pozvolný (viz obr. 2), především vzhledem k pomalejšímu rozjezdu fyzické realizace projektů. K žádosti totiž postačuje dokumentace pro územní řízení a vydané územní rozhodnutí, teprve po závazném příslibu podpory (vydání Rozhodnutí o poskytnutí dotace) si její budoucí příjemce nechává zpracovat dokumentaci pro stavební povolení, následně je zahájeno stavební řízení a vydáno stavební povolení - což je např. u liniových staveb v mnoha případech poměrně zdlouhavé. Po vydání stavebního povolení je zpracována zadávací dokumentace na zhotovitele stavby, výběr zpracovatele dokumentace podléhá také zákonu o zadávání veřejných zakázek se všemi jeho lhůtami. Až poté probíhá vlastní výběr zhotovitele investiční akce, v řadě případů neúspěšní uchazeči podávají odvolání, běží zákonné lhůty. Vlastní realizaci také ovlivňuje nepředvídatelná příroda - např. letošní zima byla jedna z opravdu extrémních, ovlivnila celou řadu staveb, stejně jako lokální záplavy.
Co tedy lze v systému čerpání urychlit a zjednodušit na straně orgánů státní správy zapojených v implementaci? Asi nejvíce lze systém zjednodušit v etapě předkládání žádosti, a to například následujícími úpravami: urychlit schvalovací procesy, zjednodušit podobu žádosti o podporu a povinných příloh, zajistit systémovou IT podporu a zkvalitnit odbornost všech orgánů zapojených v implementaci. Ve finančních plánech je nutno dopředu počítat s tím, že teprve po schválení žádosti začne vlastní příprava další dokumentace projektu a poběží výběr zhotovitele. Usnadnit a zkrátit lhůty lze i tím, že koneční příjemci budou mít k dispozici srozumitelné manuály, vzorovou zadávací dokumentaci a bude jim poskytnut odborný servis.
JAKÝ BUDE START?
Jaký můžeme odhadnout další vývoj a čerpání v prvních měsících roku 2007? Bude-li "obhajoba" našich OP před EK pokračovat příznivě, může být na konci roku zveřejněna první výzva k podávání žádostí v OP, resp. prioritách s největší absorpční kapacitou a s existujícími zásobníky projektů ze stávajícího období. U stavebních projektů tak lze první zahájení fyzické realizace a první žádosti o platbu očekávat nejdříve v polovině příštího roku - což by však v souvislosti s novým pravidlem n 3, uplatňovaným v prvních letech nového období, bylo velmi pozitivní.
Úplně závěrem dovolte jednu poznámku: Využívání prostředků EU, a to nejen v oblasti životního prostředí, by se nemělo měřit tím, kdo dříve a více, ale kdo lépe a účelněji.
Tabulka 1
Projektové žádosti v rámci opatření Priority 3 - OPI
1. výzva 2. výzva 3.výzva CELKEM
Opatření 3.1 18 77 112 207
Počet podaných Opatření 3.2 106 * 123 229
projektových žádostí Opatření 3.3 14 30 70 114
Opatření 3.4 5 67 77 149
CELKEM 143 174 382 699
Opatření 3.1 7 36 14 57
Počet Řídícím orgánem Opatření 3.2 44 * 15 59
schválených projektových Opatření 3.3 11 21 25 57
žádostí Opatření 3.4 2 47 11 60
CELKEM 64 104 65 233
*) Opatření nebylo v rámci výzvy vyhlášeno
Tabulka 2
Alokace FS na životní prostředí
Přehled alokace FS - životní prostředí pro roky 2004-2006 (uvedené částky jsou v mil. eur)
Celková hrubá alokace Fondu soudržnosti pro období 2004-2006 472,645
Finanční alokace FS - životní prostředí pro rok 2004 119,450
Finanční alokace FS - životní prostředí pro rok 2005 106,044
Finanční alokace FS - životní prostředí pro rok 2006 148,151
ISPA závazky 99,000
Finanční alokace FS - životní prostředí pro roky 2004-2006 (bez ISPA závazků) 373,645
Výše fin. podpory pro 11 schválených projektů v roce 2004 203,984
Výše fin. podpory pro 10 schválených projektů v roce 2005 122,238
Výše zbývající alokace pro projekty do konce roku 2006 47,423
Celková docílená úspora v nárocích na dotace z Fondu soudržnosti (z výběrových řízení) 11,092
AUTOR: Petr Valdman
Státní fond životního prostředí ČR
Zdroj:HN
Sdílet článek na sociálních sítích
