Soudy se zabývaly pojetím informací spíše z praktického úhlu pohledu - otázkou, co vše tvoří rozsah a obsah informace, který lze požadovat.
Svobodný přístup k informacím
Když byl před deseti roky předložen návrh zákona o svobodném přístupu k informacím, měl se tím konečně splatit dluh zákonodárce vůči Listině základních práv a svobod, která, po vzoru jiných moderních ústav a mezinárodních smluv, výslovně zakotvila v článku 17 právo na informace a státním orgánům a orgánům územní samosprávy uložila povinnost, aby přiměřeně informovaly o svojí činnosti.
Už samotná doba, která uplynula od přijetí Listiny základních práv a svobod, naznačovala, že proklamovanou demokratizaci veřejné správy ve směru jejího otevírání se veřejnosti zatím žádná vláda příliš nespěchala realizovat, což ještě podtrhoval fakt, že návrh zákona byl vypracován Senátem.1) Pro exekutivu, především veřejnou správu, byl tento zákon nechtěným dítětem, snad právě s vědomím, že ji zatíží nejvíce.
Schválení zákona o svobodném přístupu k informacím se ukázalo být záležitostí poměrně obtížnou, byl totiž Poslanecké sněmovně dvakrát Senátem vrácen a přijat až v roce 1999 pod č. 106 (dále jen "zákon o svobodném přístupu k informacím" nebo "zákon"). Po stránce legislativně-technické nebyl dílem právě zdařilým, do současnosti prošel sedmi novelizacemi, přičemž zákon č. 61/2006 Sb. provedl změny poměrně zásadní, když se dotkl bezmála všech ustanovení.
Od počátku bylo přitom zřejmé, že významnou roli bude při jeho uplatňování hrát judikatura, která bude muset vyložit řadu pojmů a také vztahů mezi obecnou a zvláštní úpravou.
KLÍČOVÝ INSTITUT - INFORMACE
Již sám klíčový institut, tj. informace, se stal předmětem několika sporů. Zákon v původní podobě neobsahoval jeho legální definici, zřejmě v předpokladu, že jde o termín notorický. Zákonodárce tak učinil až v novele z roku 2006 tím, že v podstatě doslova opsal příslušná ustanovení směrnice Evropského parlamentu a rady 2003/98/ES, o opakovaném použití informací veřejného sektoru. Informaci definoval jako "jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního", s tím, že informací výslovně není počítačový program. Jak je patrné, nejde o vymezení příliš šťastné vzhledem k tomu, že je zde pomíjen určující znak informace, jímž je interakce mezi jejím poskytovatelem a příjemcem.2)
Soudy se ovšem zabývaly pojetím informací spíše z praktického úhlu pohledu - otázkou, co vše tvoří rozsah a obsah informace, který lze požadovat. Prosazena byla zásada, že informaci, o niž lze žádat, netvoří pouze to, čím povinný subjekt bezprostředně disponuje, případně, co má mít, ale také to, co musí na základě žádosti teprve utvořit, např. soustředěním různých podkladů, jejich vzájemným propojením, rešeršováním evidencí apod.
Pokud Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že informací je třeba chápat jen to, oč bylo žádáno a nikoli vše, co se žádostí souvisí, učinil tak v souvislosti s úhradami za poskytnutí informace; v opačném případě by totiž mohly být požadovány vysoké úhrady, čímž by se právo na informace zužovalo.3)
Důležitým znakem informace je, že je svojí existencí vždy vázána na nějaký nosič. Jeho volba je závislá na žadateli o informaci (ten se samozřejmě může spokojit i s tím, že obdrží informaci jen ústní nebo nahlédne do spisu). Zákon to vyjadřuje v § 4 odst. 3 dikcí "poskytuje se ve formátech a jazycích podle obsahu žádosti o poskytnutí informace". Chce-li tedy žadatel kopii dokumentu na papíře, musí mu být v této podobě poskytnuta a nepostačuje pouhý výpis.4) V jiném formátu nemusejí povinné subjekty informaci poskytnout, pokud by pro ně byla taková změna nepřiměřenou zátěží. Zde bude informace poskytnuta ve formátu, v němž byla vytvořena.
OBRANA PROTI NEČINNOSTI
Protože v době přijetí zákona byla ve správním řádu řešena obrana proti nečinnosti správních orgánů nedostatečně a nebylo možné obrátit se ani na správní soudy, které mohly přezkoumávat pouze rozhodnutí, a prakticky jedinou možností tak bylo postupovat zdlouhavou proceduru u Ústavního soudu, byla konstruována fikce tzv. negativního rozhodnutí: pokud povinný subjekt neposkytl ve stanovené lhůtě informaci nebo nevydal rozhodnutí, jímž se žádosti nevyhovovalo, mělo se za to, že vydal rozhodnutí, jímž se poskytnutí informace odmítalo. Obdobně, nevydal-li odvolací orgán v patnáctidenní lhůtě rozhodnutí o odvolání, vznikala fikce, že odvolání zamítl.
Tato jistě dobře míněná konstrukce vyvolala zpočátku, zejména pokud šlo o činnost správních orgánů, neočekávané komplikace,5) které ovšem postupně vyřešila konstantní judikatura. Fiktivní rozhodnutí byla totiž soudy rušena s odůvodněním, že jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů. Přirozeně byla pak jako nicotná, s poukazem na zásadu non bis in indem, rušena též rozhodnutí vydaná po uplynutí lhůty, tedy po nastalé fikci negativního rozhodnutí.6) Ojediněle se vyskytl případ, kdy rozhodnutí bylo vydáno ve věci, kde se žádosti o informaci vyhovovalo. Rovněž zde šlo o akt nicotný, protože podle zákona o svobodném přístupu k informacím se rozhodnutí vždy vydávají pouze v případě odepření přístupu k informacím.
Zmíněnou novelou z roku 2006 byla fikce odstraněna a nápravu má v případě nečinnosti nadále zjednat institut stížnosti. Tu lze podle § 16a zákona podat mimo jiné pokud marně uplynula patnáctidenní lhůta, respektive prodloužená lhůta pro poskytnutí informace, nebo pokud nebyla předložena konečná licenční nabídka a nebylo vydáno ani rozhodnutí o odmítnutí žádosti nebo byla-li informace poskytnuta částečně a nedošlo k vydání rozhodnutí o zbytku žádosti.
O stížnosti rozhoduje správní orgán, určený podle § 178 správního řádu, který má tři možnosti:
- postup povinného subjektu potvrdí;
- přikáže povinnému aby v jím stanovené lhůtě, která nesmí být delší než patnáct dnů, počítané ode dne doručení rozhodnutí nadřízeného orgánu, žádost vyřídil, respektive předložil žadateli konečnou licenční nabídku;
- učiní usnesením atrakci a informaci poskytne sám nebo vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti (tato posléze uvedená varianta nepřichází v úvahu vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti).
Současně se ovšem má použít i ustanovení správního řádu o ochraně proti nečinnosti (viz § 20 odst. 4 zákona).
POVINNÉ SUBJEKTY
Podle původního znění § 2 zákona byly tzv. povinnými subjekty státní orgány a orgány územní samosprávy, a to ohledně všeho, co se vztahuje k jejich působnosti, a dále subjekty, jimž zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, které tato povinnost stíhala pouze v rozsahu rozhodovací činnosti.
Tato dikce vyvolala situaci trefně označenou jako "hra na schovávanou čili lov na povinné subjekty",7) protože řada subjektů odmítala informační povinnost plnit s poukazem na to, že do žádné z uvedených kategorií nenáleží.
K POJMU VEŘEJNÁ INSTITUCE
Ve snaze těmto únikům zabránit, byl (zákonem č. 39/2001 Sb.) okruh povinných subjektů rozšířen o veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky a velkou novelou z roku 2006 upřesněn tak, že jimi jsou veškeré veřejné instituce. Ustanovení § 2 odst. 1 tedy v současnosti určuje: "Povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce."
Tím ovšem zákonodárce nastolil otázku, co se rozumí veřejnou institucí, jejíž řešení zůstalo na judikatuře. Připomeňme předem, že v dalších právních předpisech se tento pojem nevyskytuje, respektive pokud se tak děje, pak bez legální definice. V literatuře se přitom vesměs nehovoří o veřejných institucích, ale o osobách veřejného práva, což ovšem nemusí být totéž.8)
Ústavní soud se zprvu vyslovil, že ponechává určení, co se takovou institucí rozumí, na řádných soudech, nicméně naznačil, že jejich okruh by měl být uvažován široce. Záhy však jejich definici provedl, když mezi veřejné instituce zařadil veřejný ústav a veřejný podnik, veřejné fondy a veřejné nadace (např. Pozemkový fond nebo Všeobecnou zdravotní pojišťovnu) a za společný znak těchto institucí označil jejich veřejný účel, skutečnost, že jsou zřizovány státem a státní dohled nad jejich činností. Ve snaze co nejvíce rozšířit okruh povinných subjektů Ústavní soud dovodil, že mezi veřejné instituce spadá státní podnik, konkrétně Letiště Praha. Učinil tak s poukazem na způsob jeho vzniku, dozor ze strany státu, osobu zřizovatele, jímž je stát, a účel, k němuž byl založen, tedy uspokojování veřejných, respektive celospolečenských potřeb.9)
V tomto pojetí se ovšem stírá rozdíl mezi státem jako mocenským činitelem a situací, kdy vystupuje jako fiskus (erár). Při zřizování státních podniků i dozoru nad nimi je přitom stát nepochybně v roli vlastníka a nikoli vrchnostenského subjektu. Sotva lze do stejné skupiny řadit veřejné fondy, které sledují přímo na základě zákona veřejný účel, a státní podniky, jejichž funkcí je podnikat. Při akceptování těchto kritérií by musely být veřejnou institucí rovněž např. podniky založené obcemi, které také uspokojují veřejné potřeby. Zdá se tedy, že pouhé kritérium subjektu vlastnictví, ba ani účelu, nemůže být rozhodné pro přiznání statutu veřejné instituce a je třeba uvažovat jiné, respektive další, jak to učinil Nejvyšší správní soud.10)
Třebaže se řádné soudy při určování povahy veřejné instituce z části ztotožnily se znaky, tak jak je vymezil Ústavní soud, položily současně důraz i na další kritéria, zejména na fakt, že jejich založení a režim řízení se odvozuje od veřejného práva a skutečnost, že hospodaří s veřejnými statky. Nejvyšší správní soud pak správně zdůraznil, že o veřejnou instituci může jít pouze ohledně právnické osoby veřejného práva, která by musela vzniknout jako individuálně určená, a to buď zákonem nebo konkrétním aktem k tomu zákonem zmocněného orgánu veřejné moci, vzhledem k čemu nepřiznal toto postavení státnímu podniku.11)
Snaha vykládat pojem veřejné instituce extenzivně je však nepochybně tendencí všech soudů. Tato povaha byla přiznána nejen veřejným fondům (výslovně pak Pozemkovému fondu a Státnímu fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie), ale také např. Národnímu památkovému ústavu, České kanceláři pojistitelů a Kanceláři prezidenta republiky.
ZÁKONNÉ VÝJIMKY A OMEZENÍ PRÁVA NA INFORMACE
Daleko největší množství sporů se dosud točilo kolem zákonných výjimek a omezení práva na informace. Těch obsahovala a dosud obsahuje úprava zákona o svobodném přístupu k informacím výslovně i spíše latentně celou řadu.
OBCHODNÍ TAJEMSTVÍ
Mezi zvláště časté důvody, pro které bylo poskytnutí informace odmítáno, byl odkaz na obchodní tajemství. Podle § 9 odst. 1 zákona se totiž neposkytují informace, které jsou obchodním tajemstvím. V zájmu kontroly dispozic s veřejnými prostředky současně platí, že "při poskytování informace, která se týká používání veřejných prostředků, se nepovažuje poskytnutí informace o rozsahu a příjemci těchto prostředků za porušení obchodního tajemství".
Tak jako u jiných omezení i zde usiluje judikatura o to, aby obchodní tajemství bylo vykládáno restriktivně. Výchozí zásadou je, že vždy musejí být splněny všechny (nikoliv jen některé) znaky obchodního tajemství tak, jak je vymezuje § 17 obchodního zákoníku, nestačí tedy jen tvrzení, že tu jsou, pokud nebudou objektivně existovat. Obchodní tajemství nemůže být rovněž založeno dohodou účastníků smluvního vztahu (např. jejich prohlášením, že budou obsah smlouvy chránit), pokud nejsou zároveň naplněna zákonná kritéria obchodního tajemství. Má-li být z tohoto titulu odmítnuto poskytnutí informace, je nezbytné, aby byly rovněž splněny předpoklady zákona o svobodném přístupu k informacím. Proč došlo k odmítnutí poskytnutí informace, musí být proto řádně odůvodněno a nepostačuje jen bez dalšího konstatovat, že takové důvody existují, třeba i s odvoláním na tvrzení třetího subjektu. Podstatné konečně je, aby daná informace byla jako obchodní tajemství výslovně označena, a to vždy ještě dříve, než je o její poskytnutí žádáno a nikoli až v době po podání žádosti.12)
Týká-li se odmítnutí informace s odkazem na obchodní tajemství jen části informace (typicky je tomu tak u smluv), musí být poskytnuta její zbývající část, přičemž jak ukazuje praxe, je tak tomu vesměs; vždy je pak třeba poskytnout informaci o rozsahu a příjemci veřejných prostředků.
Rovněž další možné výjimky z práva na svobodný přístup k informacím (např. ohledně utajovaných informací, informací, které byly předány osobou, která nemá podle zákona povinnost informace poskytovat, nebo informací vztahujících se výlučně ke vnitřním pokynům) byly většinou soudy vyloženy ve prospěch práva na informace, což Nejvyšší správní soud několikrát označil za nezbytný předpoklad realizace práva na informace zakotveného v článku 17 Listiny základních práv a svobod.
PRÁVO NA INFORMACE VERSUS PRÁVO NA OCHRANU SOUKROMÍ
Legislativně i s ohledem na aplikační praxi patří k mimořádně komplikovaným řešení otázky konkurence mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí, jehož součást je i ochrana osobních údajů.
Podle původního znění zákona se měly osobní údaje poskytovat buď se souhlasem dotčené osoby, nebo stanovil-li tak zvláštní zákon; ochrana tzv. osobnostních práv byla podrobena režimu občanského zákoníku. Smyslem novely z roku 2000 (zákon č. 101/2000 Sb.) mělo být úplné vyloučení poskytování osobních údajů z režimu zákona o svobodném přístupu k informacím. V praxi ovšem došlo, stručně řečeno k tomu, že po stránce hmotněprávní byla otázka řešena zejména podle zákona o ochraně osobních údajů, zatímco procesně se postupovalo podle zákona o svobodném přístupu k informacím.13) Správní orgány a následně soudy se totiž musely vypořádat se žádostmi, které se týkaly osobních údajů, respektive musely posoudit, zda se v konkrétním případě jedná o osobní údaj, který by poskytnut být nemohl, či naopak.
Dosud nejčastěji vyvolávaly konflikty žádosti o poskytování informací o mimořádných odměnách funkcionářů a zaměstnanců povinných subjektů, důvodech odměn a jejich konkrétní výši. Povinné subjekty je odmítaly poskytovat právě s poukazem na to, že jde o osobní údaje. Soudy takový výklad odmítaly přijmout. Nejvyšší správní soud sice přiznal povahu osobního údaje informaci o tom, jaká odměna byla určitým osobám z městského rozpočtu poskytnuta, konstatoval však, že nelze odmítnout poskytnutí údajů anonymizovaných, v daném případě bez uvedení jména, příjmení a funkce osoby. Tento závěr potvrdil i v jiné souvislosti, když dospěl k závěru, že osobním údajům je poskytnuta dostatečná ochrana již jejich anonymizací. Soudy též vyloučily, že by osobním údajem byla pouhá informace o důvodech stanovení mimořádné odměny, stejně jako o celkové výši odměn, vzhledem k tomu, že se buď vůbec nevztahují k určité osobě nebo na jejich základě nelze tuto osobu identifikovat.14)
V současnosti platí, že informace, které se týkají osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobních poměrů, má povinný subjekt poskytovat jen v souladu s právními předpisy upravujícími jejich ochranu. Posouzení, zda jde o osobní údaj, respektive některé z osobnostních práv, se tedy bude nadále činit podle příslušného hmotněprávního předpisu, zejména občanského zákoníku a zákona o ochraně osobních údajů, poskytování pak podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Ustanovení § 5 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů umožňuje správci, aby i bez souhlasu subjektu údajů zpracovával, tedy i poskytoval osobní údaje o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy vypovídající o jeho veřejné nebo úřední činnosti, o jeho funkčním nebo pracovním zařazení. Do tohoto okruhu nepochybně patří vedoucí ústředních orgánů státní správy, volení funkcionáři orgánů územních samosprávných celků a zaměstnanci orgánů státní správy a samosprávy. Je přitom zřejmé, že mimořádné odměny včetně jejich výše, souvisejí s jejich úřední činností. Současně však bude třeba respektovat ochranu práv subjektu údajů, zejména právo na zachování lidské důstojnosti, a zajištění před neoprávněným zasahováním do soukromého a osobního života subjektu údajů.
POMĚR MEZI OBECNOU A ZVLÁŠTNÍ ÚPRAVOU
Vedle uvedených výluk se praxe potýkala s dalším problémem, jímž byl poměr mezi obecnou a zvláštní úpravou poskytování informací (§ 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím).
Nejprve platilo, že se zákon "nevztahuje na poskytování osobních údajů a informací podle zvláštního právního předpisu". Novela z roku 2001 vyloučila z působnosti zákona poskytování osobních údajů a informací podle zvláštního právního předpisu a v současnosti platí, že se zákon "nevztahuje na poskytování informací, které jsou předmětem průmyslového vlastnictví ..., a dalších informací, pokud zvláštní zákon ... upravuje jejich poskytování, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací".
Jako vzor zvláštního zákona upravujícího poskytování informací byl vždy uváděn zákon o právu na informace o životním prostředí (zákon č. 123/1998 Sb.); v této souvislosti se při aplikaci obou zákonů neobjevily větší problémy. Opak platil, pokud se týče správního řízení.
NAHLÍŽENÍ DO SPISŮ
Při řešení otázky, jakému zákonu má být podrobeno nahlížení do spisů (rozumí se podle § 23 správního řádu z roku 1967), dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že ustanovení o nahlížení do spisu je zvláštním ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím, podle něhož nelze postupovat, a žádost je třeba posuzovat podle správního řádu. Uvedený poměr obecné a zvláštní úpravy bude nepochybně platit i pokud jde o platný správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.), a to tím spíše, že jeho úprava nahlížení do spisů je ještě detailnější.15)
Něco jiného ovšem je, týká-li se žádost poskytnutí pouze určité části spisu, např. jen rozhodnutí. Zde se totiž nejedná o nahlížení do spisu, a režim proto nebude podřízen správnímu řádu, nýbrž zákonu č. 106/1999 Sb., vzhledem k tomu, že je požadována konkrétní informace nejčastěji formou kopie. Respektovat zde ovšem bude třeba příslušná omezení a výluky zákona, pokud se týče obchodního tajemství, důvěrnosti majetkových poměrů atd., jakož i zvláštních zákonů, podle nichž je poskytována ochrana osobních údajů a dalších osobnostních práv.16)
Celkově je však i zde patrný trend preferovat právo na informace. Pokud byla např. žádost formulována příliš obecně (typicky poskytnutí všech informací týkajících se postupů určitého správního orgánu ve správním řízení), neměl ji povinný subjekt odmítnout, nýbrž žadatele nejprve vyzvat k upřesnění žádosti a případně mu pak poskytnout informace, u nichž to bylo možné, a ve zbytku žádost zamítnout.17)
INFORMACE Z JEDNÁNÍ ORGÁNŮ OBCE
Vztah obecné a speciální úpravy byl také v jiných případech řešen v duchu generální zásady, že se mají zásadně poskytovat všechny informace, kromě těch, o nichž je stanoveno, že se neposkytují - jedná se tedy o řešení upřednostňující právo na poskytnutí informace. Z tohoto pohledu bylo přistupováno k žádostem, které se týkají práva na přístup k výstupům z jednání orgánů obce.
Připomeňme ve stručnosti, že občané obce mají právo účastnit se na jednání zastupitelstva obce a občané starší 18 let nahlížet do rozpočtu a závěrečného účtu a do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva, s čímž je spojeno i právo pořizovat si výpisy. Pokud se týče zasedání rady, ta jsou neveřejná a občané obce mají právo nahlížet pouze do usnesení. Zda jsou jednání komisí rady a výborů zastupitelstva veřejná, zákon výslovně neřeší, nepochybně však mohou občané obce nahlížet do jejich usnesení.18)
Občané obce a další oprávněné osoby mají právo nahlížet do unesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce v celém rozsahu na základě zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "obecní zřízení"). Z uvedených listin nelze vyloučit žádnou informaci, tak jak to má na mysli zákon o svobodném přístupu k informacím. Jsou-li informace poskytovány někomu jinému, tedy v režimu zákona č. 106/1999 Sb., musejí být respektována případná omezení plynoucí z jeho úpravy (např. pokud se týče ochrany osobních údajů).19)
Komplikovanější je situace v případě žádostí o informace z jednání rady. Judikatura zde předně dovodila, že neveřejnost jejího jednání ještě neznamená, že by bylo vůbec vyloučené, aby občané obce, respektive další osoby požadovaly jakékoliv informace. Zatímco možnost požadovat kopii z usnesení rady zakládá přímo obecní zřízení, údaje z jednání rady lze získat podle zákona č. 106/1999 Sb., kde je ovšem třeba vyloučit ty z nich, jejichž poskytování uvedený zákon vylučuje. Toto právo plyne rovněž z toho, že obecní zřízení neobsahuje komplexní úpravu poskytování informací a výčet informací, na které mají občané obce i další subjekty právo, není uzavřený tak, aby vylučoval i možnost získávat jiné, další, při jejichž poskytování se má postupovat podle obecného režimu zákona o svobodném přístupu k informacím.20)
ROZHODUJÍCÍ JE KOMPLEXNOST ÚPRAVY
Komplexnost právní úpravy patří ostatně mezi nejčastější argumenty, o které se opírá požadavek aplikování zákona č. 106/1999 Sb. Ústavní soud konstatoval, že pokud zvláštní právní předpisy (mezi nimi výslovně zmínil zákon o právu na informace o životním prostředí a poněkud překvapivě i zákon na ochranu osobních údajů) obsahují zvláštní úpravu poskytování informací včetně způsobu a forem jejich zpřístupňování a postupu při vyřizování žádostí, nemůže se vedle nich obecná úprava uplatnit. Jestliže však naopak zvláštní zákony takto komplexní nejsou, musí být tam, kde úprava chybí, uplatněn obecný režim zákona o svobodném přístupu k informacím.21)
Příliš daleko však jde v tomto ohledu Veřejný ochránce práv ve věci přístupu do živnostenského rejstříku.22) Podle § 60 odst. 5 živnostenského zákona platí, že na požádání lze vydat z veřejné části rejstříku úřední opis, výpis nebo potvrzení o určitém zápisu, respektive potvrzení, že v rejstříku určitý zápis není. Z neveřejné části rejstříku je tak možné učinit, pokud žadatel osvědčí právní zájem. Z toho ombudsman dovozuje, že v případech, kdy právní zájem nebude osvědčen, je třeba uplatnit režim zákona o svobodném přístupu k informacím včetně omezení, která tento zákon obsahuje. Jinak řečeno, § 60 odst. 5 živnostenského zákona má být použit přednostně, a tam, kde jeho úprava chybí, nastupuje podpůrně zákon č. 106/1999 Sb. Domnívám se, že tato argumentace není správná. Prohlásí-li totiž zákon určitou informaci za neveřejnou, pak ji poskytnout zásadně nelze, ledaže by žadatel splnil podmínku, která tuto zásadu prolamuje (v daném případě prokázání právního zájmu). Tato podmínka je obsažena ve zvláštním zákonu a jakákoliv obecná úprava zde nemá místo. Sotva pak již obstojí tvrzení, že pokud by bylo požadováno poskytnutí informace z neveřejné části živnostenského rejstříku ve formě, s níž živnostenský zákon nepočítá, pak může být poskytnuta v jiné formě, respektive na jiném nosiči. Takovým postupem by se popíral smysl a účel právní úpravy živnostenského rejstříku, jímž je ochrana určitých údajů.
Poznámky:
1) Potvrzovalo se zde to, co R. Pomahač shrnul do věty, že "veřejná správa je otevírána především tam, kde to stojí za reklamu" (Pomahač R., Vidláková O.: Veřejná správa, C. H. Beck, Praha 2002, str. 167). Nejde o skepsi ojedinělou, v poněkud jiné souvislosti ji vyslovují např. Autin J.-L., Ribot C.: Droit administratif général, LexisNexis, Paris 2005, str. 358-359.
2) Např. Wiener N.: Kybernetika a společnost, Nakladatelství ČSAV, Praha 1963, str. 32.
3) Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. Ca 367/2002, rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 5 Ca 80/2003-26, rozsudek Krajského soudu v Praze sp. zn.. 44 Ca 179/2002 a rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 119/2001-38.
4) Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 232/2001-40.
5) Na tyto problémy upozorňuje Korbel F. a kol.: Právo na informace. Komentář, Linde, Praha 2004, str. 115 a násl.
6) Viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 A 78/2002-39, č. j. 2 As 11/2006-84, č. j. 7 A 3/2002-46 a č. j. 6 A 125/2000-45, rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 15 Ca 196/2004-48, rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 76/2004 a další.
7) Horník J.: K některým úskalím svobodného přístupu k informacím, Právní rozhledy 10/2004, str. 371.
8) Viz k tomu např. Hurdík J.: Právnické osoby a jejich typologie, C. H. Beck, Praha 2003, str. 42-45 a 86-88; Beran K.: Právnické osoby veřejného práva, Linde, Praha 2006, str. 33-36; Knapp V.: O právnických osobách, Právník 10-11/1995, str. 997 a násl.; Hendrych D.: Právnické osoby veřejného práva, Správní právo 1/1996, str. 1 a násl.; Rivero J., Waline J.: Droit administratif, Dalloz, Paris 2002, str. 34-35.
9) Nálezy Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 671/02, sp. zn. III. ÚS 686/02 a sp. zn. I. ÚS 260/06. Tím podivnější je, že za veřejnou instituci nebyla uznána státní škola (nález sp. zn. IV. ÚS 187/02), byť se Ústavní soud v daném případě zevrubnějšímu výkladu vyhnul a zůstal spíše na znacích formálně procesních.
10) Zajímavou argumentaci v tomto směru obsahuje práce K. Berana citovaná v pozn. č. 8 ohledně povahy Českých drah a. s. (str. 35-36).
11) Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 33 Ca 38/2002 a rozsudek sp. zn. 33 Ca 39/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 30/2004-85, č. j. 9 As 29/2007-71, č. j. 2 As 89/2006-107 a č. j. 6 As 52/2004-67.
12) Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 118/2007-37, č. j. 6 A 136/2002-35 a č. j. 2 As 27/2007-87, rozsudek Krajského soudu v Praze sp. zn. 44 Ca 82/2005 a rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 31 Ca 189/2000-27.
13) Korbel F. a kolektiv, práce citovaná v pozn. č. 5, str. 31-37; ovšem např. Krajský soud v Ostravě dospěl k závěru, že zákon o ochraně osobních údajů obsahuje zcela komplexní úpravu poskytování osobních údajů, takže působnost zákona č. 106/1999 Sb. je zcela vyloučena (rozsudek sp. zn. 22 Ca 358/2002).
14) Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 6/2004-49 a č. j. 7 A 3/2002-46, rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 215/2001.
15) Vedral J.: Správní řád. Komentář, Bova Polygon, Praha 2006, str. 280-282.
16) Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 45/2006-47 a č. j. 8 As 34/2005-76; Věstník Úřadu pro ochranu osobních údajů 11/2001, str. 942.
17) Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 A 158/2001-100, č. j. 6 A 83/2001-39 a č. j. 5 A 158/2001-100.
18) Stejná práva mají také osoby starší 18 let mající na území obce nemovitost a cizí státní příslušníci, kteří jsou v obci přihlášeni k trvalému pobytu, pokud tak stanoví mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena. Obdobná práva mají také občané krajů.
19) Viz www.uoou.cz/stanovisko_2004_2.pdf; rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 79/2006.
20) Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 40/2004-62, rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 358/2002. Vyskytují se však, byť spíše ojediněle, i stanoviska právě opačná, podle nichž je zákon o obcích speciálním předpisem, který vylučuje použití úpravy obecné, a vzhledem k tomu lze údaje z jednání zastupitelstva i rady poskytovat pouze v rozsahu a formami, které výslovně stanoví obecní zřízení (např. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 30 Ca 58/2002). Tento přístup nelze označit jako správný, protože zvláštní úprava má přednost před obecnou právě jen v tom rozsahu, v němž platí její speciální režim, a pokud tedy chybí, je nutné postupovat podle obecných předpisů.
21) Nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 156/02, prakticky zcela shodně viz rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 551/2000. Citovaná rozhodnutí byla učiněna v souvislosti s § 133 zákona č. 50/1976 Sb. (dnes již neplatný stavební zákon), který upravoval nahlížení do dokumentace. Podle platné úpravy je postup upraven v § 168 stavebního zákona, který, pokud se týče nahlížení do spisů, odkazuje na § 38 správního řádu (Doležal J., Mareček J., Sedláčková V., Sklenář T., Tunka M., Vobrátilová Z.: Nový stavební zákon v teorii a praxi. Linde, Praha 286).
22) Gabrišová V.: Poskytování informací ze živnostenského rejstříku, Správní právo 1/2008, str. 6-7.
AUTOR: Pavel Mates
VŠE Praha, Právnická fakulta Západočeské univerzity Plzeň
Už samotná doba, která uplynula od přijetí Listiny základních práv a svobod, naznačovala, že proklamovanou demokratizaci veřejné správy ve směru jejího otevírání se veřejnosti zatím žádná vláda příliš nespěchala realizovat, což ještě podtrhoval fakt, že návrh zákona byl vypracován Senátem.1) Pro exekutivu, především veřejnou správu, byl tento zákon nechtěným dítětem, snad právě s vědomím, že ji zatíží nejvíce.
Schválení zákona o svobodném přístupu k informacím se ukázalo být záležitostí poměrně obtížnou, byl totiž Poslanecké sněmovně dvakrát Senátem vrácen a přijat až v roce 1999 pod č. 106 (dále jen "zákon o svobodném přístupu k informacím" nebo "zákon"). Po stránce legislativně-technické nebyl dílem právě zdařilým, do současnosti prošel sedmi novelizacemi, přičemž zákon č. 61/2006 Sb. provedl změny poměrně zásadní, když se dotkl bezmála všech ustanovení.
Od počátku bylo přitom zřejmé, že významnou roli bude při jeho uplatňování hrát judikatura, která bude muset vyložit řadu pojmů a také vztahů mezi obecnou a zvláštní úpravou.
KLÍČOVÝ INSTITUT - INFORMACE
Již sám klíčový institut, tj. informace, se stal předmětem několika sporů. Zákon v původní podobě neobsahoval jeho legální definici, zřejmě v předpokladu, že jde o termín notorický. Zákonodárce tak učinil až v novele z roku 2006 tím, že v podstatě doslova opsal příslušná ustanovení směrnice Evropského parlamentu a rady 2003/98/ES, o opakovaném použití informací veřejného sektoru. Informaci definoval jako "jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního", s tím, že informací výslovně není počítačový program. Jak je patrné, nejde o vymezení příliš šťastné vzhledem k tomu, že je zde pomíjen určující znak informace, jímž je interakce mezi jejím poskytovatelem a příjemcem.2)
Soudy se ovšem zabývaly pojetím informací spíše z praktického úhlu pohledu - otázkou, co vše tvoří rozsah a obsah informace, který lze požadovat. Prosazena byla zásada, že informaci, o niž lze žádat, netvoří pouze to, čím povinný subjekt bezprostředně disponuje, případně, co má mít, ale také to, co musí na základě žádosti teprve utvořit, např. soustředěním různých podkladů, jejich vzájemným propojením, rešeršováním evidencí apod.
Pokud Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že informací je třeba chápat jen to, oč bylo žádáno a nikoli vše, co se žádostí souvisí, učinil tak v souvislosti s úhradami za poskytnutí informace; v opačném případě by totiž mohly být požadovány vysoké úhrady, čímž by se právo na informace zužovalo.3)
Důležitým znakem informace je, že je svojí existencí vždy vázána na nějaký nosič. Jeho volba je závislá na žadateli o informaci (ten se samozřejmě může spokojit i s tím, že obdrží informaci jen ústní nebo nahlédne do spisu). Zákon to vyjadřuje v § 4 odst. 3 dikcí "poskytuje se ve formátech a jazycích podle obsahu žádosti o poskytnutí informace". Chce-li tedy žadatel kopii dokumentu na papíře, musí mu být v této podobě poskytnuta a nepostačuje pouhý výpis.4) V jiném formátu nemusejí povinné subjekty informaci poskytnout, pokud by pro ně byla taková změna nepřiměřenou zátěží. Zde bude informace poskytnuta ve formátu, v němž byla vytvořena.
OBRANA PROTI NEČINNOSTI
Protože v době přijetí zákona byla ve správním řádu řešena obrana proti nečinnosti správních orgánů nedostatečně a nebylo možné obrátit se ani na správní soudy, které mohly přezkoumávat pouze rozhodnutí, a prakticky jedinou možností tak bylo postupovat zdlouhavou proceduru u Ústavního soudu, byla konstruována fikce tzv. negativního rozhodnutí: pokud povinný subjekt neposkytl ve stanovené lhůtě informaci nebo nevydal rozhodnutí, jímž se žádosti nevyhovovalo, mělo se za to, že vydal rozhodnutí, jímž se poskytnutí informace odmítalo. Obdobně, nevydal-li odvolací orgán v patnáctidenní lhůtě rozhodnutí o odvolání, vznikala fikce, že odvolání zamítl.
Tato jistě dobře míněná konstrukce vyvolala zpočátku, zejména pokud šlo o činnost správních orgánů, neočekávané komplikace,5) které ovšem postupně vyřešila konstantní judikatura. Fiktivní rozhodnutí byla totiž soudy rušena s odůvodněním, že jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů. Přirozeně byla pak jako nicotná, s poukazem na zásadu non bis in indem, rušena též rozhodnutí vydaná po uplynutí lhůty, tedy po nastalé fikci negativního rozhodnutí.6) Ojediněle se vyskytl případ, kdy rozhodnutí bylo vydáno ve věci, kde se žádosti o informaci vyhovovalo. Rovněž zde šlo o akt nicotný, protože podle zákona o svobodném přístupu k informacím se rozhodnutí vždy vydávají pouze v případě odepření přístupu k informacím.
Zmíněnou novelou z roku 2006 byla fikce odstraněna a nápravu má v případě nečinnosti nadále zjednat institut stížnosti. Tu lze podle § 16a zákona podat mimo jiné pokud marně uplynula patnáctidenní lhůta, respektive prodloužená lhůta pro poskytnutí informace, nebo pokud nebyla předložena konečná licenční nabídka a nebylo vydáno ani rozhodnutí o odmítnutí žádosti nebo byla-li informace poskytnuta částečně a nedošlo k vydání rozhodnutí o zbytku žádosti.
O stížnosti rozhoduje správní orgán, určený podle § 178 správního řádu, který má tři možnosti:
- postup povinného subjektu potvrdí;
- přikáže povinnému aby v jím stanovené lhůtě, která nesmí být delší než patnáct dnů, počítané ode dne doručení rozhodnutí nadřízeného orgánu, žádost vyřídil, respektive předložil žadateli konečnou licenční nabídku;
- učiní usnesením atrakci a informaci poskytne sám nebo vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti (tato posléze uvedená varianta nepřichází v úvahu vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti).
Současně se ovšem má použít i ustanovení správního řádu o ochraně proti nečinnosti (viz § 20 odst. 4 zákona).
POVINNÉ SUBJEKTY
Podle původního znění § 2 zákona byly tzv. povinnými subjekty státní orgány a orgány územní samosprávy, a to ohledně všeho, co se vztahuje k jejich působnosti, a dále subjekty, jimž zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, které tato povinnost stíhala pouze v rozsahu rozhodovací činnosti.
Tato dikce vyvolala situaci trefně označenou jako "hra na schovávanou čili lov na povinné subjekty",7) protože řada subjektů odmítala informační povinnost plnit s poukazem na to, že do žádné z uvedených kategorií nenáleží.
K POJMU VEŘEJNÁ INSTITUCE
Ve snaze těmto únikům zabránit, byl (zákonem č. 39/2001 Sb.) okruh povinných subjektů rozšířen o veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky a velkou novelou z roku 2006 upřesněn tak, že jimi jsou veškeré veřejné instituce. Ustanovení § 2 odst. 1 tedy v současnosti určuje: "Povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce."
Tím ovšem zákonodárce nastolil otázku, co se rozumí veřejnou institucí, jejíž řešení zůstalo na judikatuře. Připomeňme předem, že v dalších právních předpisech se tento pojem nevyskytuje, respektive pokud se tak děje, pak bez legální definice. V literatuře se přitom vesměs nehovoří o veřejných institucích, ale o osobách veřejného práva, což ovšem nemusí být totéž.8)
Ústavní soud se zprvu vyslovil, že ponechává určení, co se takovou institucí rozumí, na řádných soudech, nicméně naznačil, že jejich okruh by měl být uvažován široce. Záhy však jejich definici provedl, když mezi veřejné instituce zařadil veřejný ústav a veřejný podnik, veřejné fondy a veřejné nadace (např. Pozemkový fond nebo Všeobecnou zdravotní pojišťovnu) a za společný znak těchto institucí označil jejich veřejný účel, skutečnost, že jsou zřizovány státem a státní dohled nad jejich činností. Ve snaze co nejvíce rozšířit okruh povinných subjektů Ústavní soud dovodil, že mezi veřejné instituce spadá státní podnik, konkrétně Letiště Praha. Učinil tak s poukazem na způsob jeho vzniku, dozor ze strany státu, osobu zřizovatele, jímž je stát, a účel, k němuž byl založen, tedy uspokojování veřejných, respektive celospolečenských potřeb.9)
V tomto pojetí se ovšem stírá rozdíl mezi státem jako mocenským činitelem a situací, kdy vystupuje jako fiskus (erár). Při zřizování státních podniků i dozoru nad nimi je přitom stát nepochybně v roli vlastníka a nikoli vrchnostenského subjektu. Sotva lze do stejné skupiny řadit veřejné fondy, které sledují přímo na základě zákona veřejný účel, a státní podniky, jejichž funkcí je podnikat. Při akceptování těchto kritérií by musely být veřejnou institucí rovněž např. podniky založené obcemi, které také uspokojují veřejné potřeby. Zdá se tedy, že pouhé kritérium subjektu vlastnictví, ba ani účelu, nemůže být rozhodné pro přiznání statutu veřejné instituce a je třeba uvažovat jiné, respektive další, jak to učinil Nejvyšší správní soud.10)
Třebaže se řádné soudy při určování povahy veřejné instituce z části ztotožnily se znaky, tak jak je vymezil Ústavní soud, položily současně důraz i na další kritéria, zejména na fakt, že jejich založení a režim řízení se odvozuje od veřejného práva a skutečnost, že hospodaří s veřejnými statky. Nejvyšší správní soud pak správně zdůraznil, že o veřejnou instituci může jít pouze ohledně právnické osoby veřejného práva, která by musela vzniknout jako individuálně určená, a to buď zákonem nebo konkrétním aktem k tomu zákonem zmocněného orgánu veřejné moci, vzhledem k čemu nepřiznal toto postavení státnímu podniku.11)
Snaha vykládat pojem veřejné instituce extenzivně je však nepochybně tendencí všech soudů. Tato povaha byla přiznána nejen veřejným fondům (výslovně pak Pozemkovému fondu a Státnímu fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie), ale také např. Národnímu památkovému ústavu, České kanceláři pojistitelů a Kanceláři prezidenta republiky.
ZÁKONNÉ VÝJIMKY A OMEZENÍ PRÁVA NA INFORMACE
Daleko největší množství sporů se dosud točilo kolem zákonných výjimek a omezení práva na informace. Těch obsahovala a dosud obsahuje úprava zákona o svobodném přístupu k informacím výslovně i spíše latentně celou řadu.
OBCHODNÍ TAJEMSTVÍ
Mezi zvláště časté důvody, pro které bylo poskytnutí informace odmítáno, byl odkaz na obchodní tajemství. Podle § 9 odst. 1 zákona se totiž neposkytují informace, které jsou obchodním tajemstvím. V zájmu kontroly dispozic s veřejnými prostředky současně platí, že "při poskytování informace, která se týká používání veřejných prostředků, se nepovažuje poskytnutí informace o rozsahu a příjemci těchto prostředků za porušení obchodního tajemství".
Tak jako u jiných omezení i zde usiluje judikatura o to, aby obchodní tajemství bylo vykládáno restriktivně. Výchozí zásadou je, že vždy musejí být splněny všechny (nikoliv jen některé) znaky obchodního tajemství tak, jak je vymezuje § 17 obchodního zákoníku, nestačí tedy jen tvrzení, že tu jsou, pokud nebudou objektivně existovat. Obchodní tajemství nemůže být rovněž založeno dohodou účastníků smluvního vztahu (např. jejich prohlášením, že budou obsah smlouvy chránit), pokud nejsou zároveň naplněna zákonná kritéria obchodního tajemství. Má-li být z tohoto titulu odmítnuto poskytnutí informace, je nezbytné, aby byly rovněž splněny předpoklady zákona o svobodném přístupu k informacím. Proč došlo k odmítnutí poskytnutí informace, musí být proto řádně odůvodněno a nepostačuje jen bez dalšího konstatovat, že takové důvody existují, třeba i s odvoláním na tvrzení třetího subjektu. Podstatné konečně je, aby daná informace byla jako obchodní tajemství výslovně označena, a to vždy ještě dříve, než je o její poskytnutí žádáno a nikoli až v době po podání žádosti.12)
Týká-li se odmítnutí informace s odkazem na obchodní tajemství jen části informace (typicky je tomu tak u smluv), musí být poskytnuta její zbývající část, přičemž jak ukazuje praxe, je tak tomu vesměs; vždy je pak třeba poskytnout informaci o rozsahu a příjemci veřejných prostředků.
Rovněž další možné výjimky z práva na svobodný přístup k informacím (např. ohledně utajovaných informací, informací, které byly předány osobou, která nemá podle zákona povinnost informace poskytovat, nebo informací vztahujících se výlučně ke vnitřním pokynům) byly většinou soudy vyloženy ve prospěch práva na informace, což Nejvyšší správní soud několikrát označil za nezbytný předpoklad realizace práva na informace zakotveného v článku 17 Listiny základních práv a svobod.
PRÁVO NA INFORMACE VERSUS PRÁVO NA OCHRANU SOUKROMÍ
Legislativně i s ohledem na aplikační praxi patří k mimořádně komplikovaným řešení otázky konkurence mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí, jehož součást je i ochrana osobních údajů.
Podle původního znění zákona se měly osobní údaje poskytovat buď se souhlasem dotčené osoby, nebo stanovil-li tak zvláštní zákon; ochrana tzv. osobnostních práv byla podrobena režimu občanského zákoníku. Smyslem novely z roku 2000 (zákon č. 101/2000 Sb.) mělo být úplné vyloučení poskytování osobních údajů z režimu zákona o svobodném přístupu k informacím. V praxi ovšem došlo, stručně řečeno k tomu, že po stránce hmotněprávní byla otázka řešena zejména podle zákona o ochraně osobních údajů, zatímco procesně se postupovalo podle zákona o svobodném přístupu k informacím.13) Správní orgány a následně soudy se totiž musely vypořádat se žádostmi, které se týkaly osobních údajů, respektive musely posoudit, zda se v konkrétním případě jedná o osobní údaj, který by poskytnut být nemohl, či naopak.
Dosud nejčastěji vyvolávaly konflikty žádosti o poskytování informací o mimořádných odměnách funkcionářů a zaměstnanců povinných subjektů, důvodech odměn a jejich konkrétní výši. Povinné subjekty je odmítaly poskytovat právě s poukazem na to, že jde o osobní údaje. Soudy takový výklad odmítaly přijmout. Nejvyšší správní soud sice přiznal povahu osobního údaje informaci o tom, jaká odměna byla určitým osobám z městského rozpočtu poskytnuta, konstatoval však, že nelze odmítnout poskytnutí údajů anonymizovaných, v daném případě bez uvedení jména, příjmení a funkce osoby. Tento závěr potvrdil i v jiné souvislosti, když dospěl k závěru, že osobním údajům je poskytnuta dostatečná ochrana již jejich anonymizací. Soudy též vyloučily, že by osobním údajem byla pouhá informace o důvodech stanovení mimořádné odměny, stejně jako o celkové výši odměn, vzhledem k tomu, že se buď vůbec nevztahují k určité osobě nebo na jejich základě nelze tuto osobu identifikovat.14)
V současnosti platí, že informace, které se týkají osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobních poměrů, má povinný subjekt poskytovat jen v souladu s právními předpisy upravujícími jejich ochranu. Posouzení, zda jde o osobní údaj, respektive některé z osobnostních práv, se tedy bude nadále činit podle příslušného hmotněprávního předpisu, zejména občanského zákoníku a zákona o ochraně osobních údajů, poskytování pak podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Ustanovení § 5 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů umožňuje správci, aby i bez souhlasu subjektu údajů zpracovával, tedy i poskytoval osobní údaje o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy vypovídající o jeho veřejné nebo úřední činnosti, o jeho funkčním nebo pracovním zařazení. Do tohoto okruhu nepochybně patří vedoucí ústředních orgánů státní správy, volení funkcionáři orgánů územních samosprávných celků a zaměstnanci orgánů státní správy a samosprávy. Je přitom zřejmé, že mimořádné odměny včetně jejich výše, souvisejí s jejich úřední činností. Současně však bude třeba respektovat ochranu práv subjektu údajů, zejména právo na zachování lidské důstojnosti, a zajištění před neoprávněným zasahováním do soukromého a osobního života subjektu údajů.
POMĚR MEZI OBECNOU A ZVLÁŠTNÍ ÚPRAVOU
Vedle uvedených výluk se praxe potýkala s dalším problémem, jímž byl poměr mezi obecnou a zvláštní úpravou poskytování informací (§ 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím).
Nejprve platilo, že se zákon "nevztahuje na poskytování osobních údajů a informací podle zvláštního právního předpisu". Novela z roku 2001 vyloučila z působnosti zákona poskytování osobních údajů a informací podle zvláštního právního předpisu a v současnosti platí, že se zákon "nevztahuje na poskytování informací, které jsou předmětem průmyslového vlastnictví ..., a dalších informací, pokud zvláštní zákon ... upravuje jejich poskytování, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací".
Jako vzor zvláštního zákona upravujícího poskytování informací byl vždy uváděn zákon o právu na informace o životním prostředí (zákon č. 123/1998 Sb.); v této souvislosti se při aplikaci obou zákonů neobjevily větší problémy. Opak platil, pokud se týče správního řízení.
NAHLÍŽENÍ DO SPISŮ
Při řešení otázky, jakému zákonu má být podrobeno nahlížení do spisů (rozumí se podle § 23 správního řádu z roku 1967), dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že ustanovení o nahlížení do spisu je zvláštním ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím, podle něhož nelze postupovat, a žádost je třeba posuzovat podle správního řádu. Uvedený poměr obecné a zvláštní úpravy bude nepochybně platit i pokud jde o platný správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.), a to tím spíše, že jeho úprava nahlížení do spisů je ještě detailnější.15)
Něco jiného ovšem je, týká-li se žádost poskytnutí pouze určité části spisu, např. jen rozhodnutí. Zde se totiž nejedná o nahlížení do spisu, a režim proto nebude podřízen správnímu řádu, nýbrž zákonu č. 106/1999 Sb., vzhledem k tomu, že je požadována konkrétní informace nejčastěji formou kopie. Respektovat zde ovšem bude třeba příslušná omezení a výluky zákona, pokud se týče obchodního tajemství, důvěrnosti majetkových poměrů atd., jakož i zvláštních zákonů, podle nichž je poskytována ochrana osobních údajů a dalších osobnostních práv.16)
Celkově je však i zde patrný trend preferovat právo na informace. Pokud byla např. žádost formulována příliš obecně (typicky poskytnutí všech informací týkajících se postupů určitého správního orgánu ve správním řízení), neměl ji povinný subjekt odmítnout, nýbrž žadatele nejprve vyzvat k upřesnění žádosti a případně mu pak poskytnout informace, u nichž to bylo možné, a ve zbytku žádost zamítnout.17)
INFORMACE Z JEDNÁNÍ ORGÁNŮ OBCE
Vztah obecné a speciální úpravy byl také v jiných případech řešen v duchu generální zásady, že se mají zásadně poskytovat všechny informace, kromě těch, o nichž je stanoveno, že se neposkytují - jedná se tedy o řešení upřednostňující právo na poskytnutí informace. Z tohoto pohledu bylo přistupováno k žádostem, které se týkají práva na přístup k výstupům z jednání orgánů obce.
Připomeňme ve stručnosti, že občané obce mají právo účastnit se na jednání zastupitelstva obce a občané starší 18 let nahlížet do rozpočtu a závěrečného účtu a do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva, s čímž je spojeno i právo pořizovat si výpisy. Pokud se týče zasedání rady, ta jsou neveřejná a občané obce mají právo nahlížet pouze do usnesení. Zda jsou jednání komisí rady a výborů zastupitelstva veřejná, zákon výslovně neřeší, nepochybně však mohou občané obce nahlížet do jejich usnesení.18)
Občané obce a další oprávněné osoby mají právo nahlížet do unesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce v celém rozsahu na základě zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "obecní zřízení"). Z uvedených listin nelze vyloučit žádnou informaci, tak jak to má na mysli zákon o svobodném přístupu k informacím. Jsou-li informace poskytovány někomu jinému, tedy v režimu zákona č. 106/1999 Sb., musejí být respektována případná omezení plynoucí z jeho úpravy (např. pokud se týče ochrany osobních údajů).19)
Komplikovanější je situace v případě žádostí o informace z jednání rady. Judikatura zde předně dovodila, že neveřejnost jejího jednání ještě neznamená, že by bylo vůbec vyloučené, aby občané obce, respektive další osoby požadovaly jakékoliv informace. Zatímco možnost požadovat kopii z usnesení rady zakládá přímo obecní zřízení, údaje z jednání rady lze získat podle zákona č. 106/1999 Sb., kde je ovšem třeba vyloučit ty z nich, jejichž poskytování uvedený zákon vylučuje. Toto právo plyne rovněž z toho, že obecní zřízení neobsahuje komplexní úpravu poskytování informací a výčet informací, na které mají občané obce i další subjekty právo, není uzavřený tak, aby vylučoval i možnost získávat jiné, další, při jejichž poskytování se má postupovat podle obecného režimu zákona o svobodném přístupu k informacím.20)
ROZHODUJÍCÍ JE KOMPLEXNOST ÚPRAVY
Komplexnost právní úpravy patří ostatně mezi nejčastější argumenty, o které se opírá požadavek aplikování zákona č. 106/1999 Sb. Ústavní soud konstatoval, že pokud zvláštní právní předpisy (mezi nimi výslovně zmínil zákon o právu na informace o životním prostředí a poněkud překvapivě i zákon na ochranu osobních údajů) obsahují zvláštní úpravu poskytování informací včetně způsobu a forem jejich zpřístupňování a postupu při vyřizování žádostí, nemůže se vedle nich obecná úprava uplatnit. Jestliže však naopak zvláštní zákony takto komplexní nejsou, musí být tam, kde úprava chybí, uplatněn obecný režim zákona o svobodném přístupu k informacím.21)
Příliš daleko však jde v tomto ohledu Veřejný ochránce práv ve věci přístupu do živnostenského rejstříku.22) Podle § 60 odst. 5 živnostenského zákona platí, že na požádání lze vydat z veřejné části rejstříku úřední opis, výpis nebo potvrzení o určitém zápisu, respektive potvrzení, že v rejstříku určitý zápis není. Z neveřejné části rejstříku je tak možné učinit, pokud žadatel osvědčí právní zájem. Z toho ombudsman dovozuje, že v případech, kdy právní zájem nebude osvědčen, je třeba uplatnit režim zákona o svobodném přístupu k informacím včetně omezení, která tento zákon obsahuje. Jinak řečeno, § 60 odst. 5 živnostenského zákona má být použit přednostně, a tam, kde jeho úprava chybí, nastupuje podpůrně zákon č. 106/1999 Sb. Domnívám se, že tato argumentace není správná. Prohlásí-li totiž zákon určitou informaci za neveřejnou, pak ji poskytnout zásadně nelze, ledaže by žadatel splnil podmínku, která tuto zásadu prolamuje (v daném případě prokázání právního zájmu). Tato podmínka je obsažena ve zvláštním zákonu a jakákoliv obecná úprava zde nemá místo. Sotva pak již obstojí tvrzení, že pokud by bylo požadováno poskytnutí informace z neveřejné části živnostenského rejstříku ve formě, s níž živnostenský zákon nepočítá, pak může být poskytnuta v jiné formě, respektive na jiném nosiči. Takovým postupem by se popíral smysl a účel právní úpravy živnostenského rejstříku, jímž je ochrana určitých údajů.
Poznámky:
1) Potvrzovalo se zde to, co R. Pomahač shrnul do věty, že "veřejná správa je otevírána především tam, kde to stojí za reklamu" (Pomahač R., Vidláková O.: Veřejná správa, C. H. Beck, Praha 2002, str. 167). Nejde o skepsi ojedinělou, v poněkud jiné souvislosti ji vyslovují např. Autin J.-L., Ribot C.: Droit administratif général, LexisNexis, Paris 2005, str. 358-359.
2) Např. Wiener N.: Kybernetika a společnost, Nakladatelství ČSAV, Praha 1963, str. 32.
3) Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. Ca 367/2002, rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 5 Ca 80/2003-26, rozsudek Krajského soudu v Praze sp. zn.. 44 Ca 179/2002 a rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 119/2001-38.
4) Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 232/2001-40.
5) Na tyto problémy upozorňuje Korbel F. a kol.: Právo na informace. Komentář, Linde, Praha 2004, str. 115 a násl.
6) Viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 A 78/2002-39, č. j. 2 As 11/2006-84, č. j. 7 A 3/2002-46 a č. j. 6 A 125/2000-45, rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 15 Ca 196/2004-48, rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 76/2004 a další.
7) Horník J.: K některým úskalím svobodného přístupu k informacím, Právní rozhledy 10/2004, str. 371.
8) Viz k tomu např. Hurdík J.: Právnické osoby a jejich typologie, C. H. Beck, Praha 2003, str. 42-45 a 86-88; Beran K.: Právnické osoby veřejného práva, Linde, Praha 2006, str. 33-36; Knapp V.: O právnických osobách, Právník 10-11/1995, str. 997 a násl.; Hendrych D.: Právnické osoby veřejného práva, Správní právo 1/1996, str. 1 a násl.; Rivero J., Waline J.: Droit administratif, Dalloz, Paris 2002, str. 34-35.
9) Nálezy Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 671/02, sp. zn. III. ÚS 686/02 a sp. zn. I. ÚS 260/06. Tím podivnější je, že za veřejnou instituci nebyla uznána státní škola (nález sp. zn. IV. ÚS 187/02), byť se Ústavní soud v daném případě zevrubnějšímu výkladu vyhnul a zůstal spíše na znacích formálně procesních.
10) Zajímavou argumentaci v tomto směru obsahuje práce K. Berana citovaná v pozn. č. 8 ohledně povahy Českých drah a. s. (str. 35-36).
11) Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 33 Ca 38/2002 a rozsudek sp. zn. 33 Ca 39/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 30/2004-85, č. j. 9 As 29/2007-71, č. j. 2 As 89/2006-107 a č. j. 6 As 52/2004-67.
12) Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 118/2007-37, č. j. 6 A 136/2002-35 a č. j. 2 As 27/2007-87, rozsudek Krajského soudu v Praze sp. zn. 44 Ca 82/2005 a rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 31 Ca 189/2000-27.
13) Korbel F. a kolektiv, práce citovaná v pozn. č. 5, str. 31-37; ovšem např. Krajský soud v Ostravě dospěl k závěru, že zákon o ochraně osobních údajů obsahuje zcela komplexní úpravu poskytování osobních údajů, takže působnost zákona č. 106/1999 Sb. je zcela vyloučena (rozsudek sp. zn. 22 Ca 358/2002).
14) Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 6/2004-49 a č. j. 7 A 3/2002-46, rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 215/2001.
15) Vedral J.: Správní řád. Komentář, Bova Polygon, Praha 2006, str. 280-282.
16) Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 45/2006-47 a č. j. 8 As 34/2005-76; Věstník Úřadu pro ochranu osobních údajů 11/2001, str. 942.
17) Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 A 158/2001-100, č. j. 6 A 83/2001-39 a č. j. 5 A 158/2001-100.
18) Stejná práva mají také osoby starší 18 let mající na území obce nemovitost a cizí státní příslušníci, kteří jsou v obci přihlášeni k trvalému pobytu, pokud tak stanoví mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena. Obdobná práva mají také občané krajů.
19) Viz www.uoou.cz/stanovisko_2004_2.pdf; rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 79/2006.
20) Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 40/2004-62, rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 358/2002. Vyskytují se však, byť spíše ojediněle, i stanoviska právě opačná, podle nichž je zákon o obcích speciálním předpisem, který vylučuje použití úpravy obecné, a vzhledem k tomu lze údaje z jednání zastupitelstva i rady poskytovat pouze v rozsahu a formami, které výslovně stanoví obecní zřízení (např. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 30 Ca 58/2002). Tento přístup nelze označit jako správný, protože zvláštní úprava má přednost před obecnou právě jen v tom rozsahu, v němž platí její speciální režim, a pokud tedy chybí, je nutné postupovat podle obecných předpisů.
21) Nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 156/02, prakticky zcela shodně viz rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 551/2000. Citovaná rozhodnutí byla učiněna v souvislosti s § 133 zákona č. 50/1976 Sb. (dnes již neplatný stavební zákon), který upravoval nahlížení do dokumentace. Podle platné úpravy je postup upraven v § 168 stavebního zákona, který, pokud se týče nahlížení do spisů, odkazuje na § 38 správního řádu (Doležal J., Mareček J., Sedláčková V., Sklenář T., Tunka M., Vobrátilová Z.: Nový stavební zákon v teorii a praxi. Linde, Praha 286).
22) Gabrišová V.: Poskytování informací ze živnostenského rejstříku, Správní právo 1/2008, str. 6-7.
AUTOR: Pavel Mates
VŠE Praha, Právnická fakulta Západočeské univerzity Plzeň
Zdroj:Právní rádce
Sdílet článek na sociálních sítích
