Hejtman kraje se má podílet na řešení všech krizových stavů. Ačkoliv si k tomu nutně bude na pomoc přibírat odborníky a jednotlivé úkoly bude delegovat na další subjekty, konečná odpovědnost zůstává vždy na něm.
Hejtman kraje v krizovém řízení
V soustavě orgánů, které provádějí a zajišťují krizové řízení, mají své místo monokratické i kolegiální orgány, z nichž první hrají zákonitě rozhodující roli. Je to dáno povahou otázek, které jsou předmětem řízení v této oblasti, vyžadující pružné, jednotné a rychlé rozhodování, za jehož výsledky má nést odpovědnost konkrétní subjekt.
Zatímco na úrovni ministerstev a jiných správních úřadů se monokratická povaha rozhodování předpokládá a v právní úpravě není vesměs zmiňována,1) na úrovni krajů je naopak v tomto směru výslovně založena funkční příslušnost hejtmana.2) Obdobně je tomu i podle zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (viz zejména § 11 tohoto zákona).
Na druhé straně je ovšem jasné, že řídící činitel, v konkrétním případě hejtman, bude vždy nutně přibírat k přípravě i realizaci rozhodnutí i dalších činností různě široký okruh kooperujících osob, odborníků, a jednotlivé úkoly bude delegovat na další subjekty, s tím, že konečná odpovědnost zůstává na něm.3)
POSTAVENÍ HEJTMANA A JEHO NÁMĚSTKA
Připomeňme si, že hejtman je jedním z orgánů kraje a může se jím stát pouze člen zastupitelstva kraje [viz § 61 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o krajích")]. Naproti tomu, pokud jde o výkon pravomocí, tato vazba již zcela neplatí. V zájmu zajištění nutné kontinuity totiž vykonává dosavadní hejtman v období ode dne voleb do zastupitelstva do zvolení nového hejtmana nebo náměstka hejtmana pravomoci hejtmana podle § 61 zákona o krajích. Podle tohoto ustanovení má hejtman vykonávat vedle taxativně uvedených úkolů i další, které plynou ze zvláštního zákona, čímž je zajištěno, že je legitimován činit příslušné úkony v oblasti krizového řízení, a to je s ohledem na možné důsledky krizových situací záležitost zásadního významu.4)
Vzpomenout je třeba také náměstka hejtmana, který je funkcionářem kraje, členem zastupitelstva a ex lege rady kraje, není ovšem orgánem kraje. Jeho nepochybně nejdůležitějším úkolem je zastupovat hejtmana. Podle § 64 zákona o krajích jej má dále zastupovat, rozumí se obecně, ve věcech, které mu výslovně svěří zastupitelstvo, a konečně v době nepřítomnosti hejtmana, resp. v době, kdy nevykonává funkci.5)
Otázkou je, může-li být takto náměstek hejtmana zastupitelstvem pověřen kteroukoliv záležitostí. Zde je předně nutné zdůraznit, že se uvedené oprávnění vztahuje pouze na oblast samostatné působnosti a přenesená působnost takto modifikována být nemůže. Z toho tedy plyne, že úkoly svěřené hejtmanovi dle zákonů v oblasti krizového řízení nemůže zastupitelstvo přenést na jeho náměstka. Jinak je tomu v případě, kdyby byl hejtman nepřítomen či by nevykonával funkci (rozumí se z důvodů dočasné pracovní neschopnosti, karantény, těhotenství, dovolené atd.) nebo není-li přechodně jeho funkce obsazena po dovolání hejtmana nebo potom, kdy se funkce vzdal. Za této situace jej naopak v plném rozsahu, tedy včetně krizového řízení, zastupuje příslušný náměstek určený zastupitelstvem. Pověření v tomto případě neznamená modifikaci přenesené působnosti, ale pouze určení konkrétního funkcionáře, který bude danou působnost vykonávat.6)
HEJTMAN JE ORGÁNEM KRIZOVÉHO ŘÍZENÍ
Hejtman kraje je zákonem č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "krizový zákon"), řazen mezi orgány krizového řízení. Tento pojem je legálně vymezen v § 2 písm. a) (jde spíše o explikaci než definici) jako "souhrn řídících činností věcně příslušných orgánů zaměřených na analýzu a vyhodnocení bezpečnostních rizik, plánování, organizování, realizaci a kontrolu činností prováděných v souvislosti s řešením krizové situace". Jak je zřejmé, jsou činnosti v této oblasti skutečně vykonávané především řídící, organizační a koordinační a méně již regulativní, byť samozřejmě ani ty nemohou chybět.7) Vlastní krizové řízení má přitom stránku strategickou (příprava, kontrola, analýza) a realizační (řešení následků krizové situace).
Podle § 14 krizového zákona se má hejtman kraje podílet na řešení všech krizových stavů (situací), tedy stavu nebezpečí, nouzového stavu i stavu ohrožení státu. Hlavní místo má ovšem při řešení stavu nebezpečí.
STAV NEBEZPEČÍ
Jde o tzv. civilní nouzový stav, který se vyhlašuje jako bezodkladné opatření, pokud jsou v důsledku živelní pohromy, ekologické či průmyslové havárie, nehody nebo jiného nebezpečí ohroženy životy, zdraví, majetek, životní prostředí, přičemž intenzita ohrožení nedosahuje značného rozsahu a toto ohrožení nelze odvrátit běžnou činností správních úřadů a složek integrovaného záchranného systému.
Stav nebezpečí vyhlašuje hejtman (primátor hlavního města Prahy) rozhodnutím ohledně celého kraje nebo jeho části, o čemž vždy neprodleně informuje vládu,8) Ministerstvo vnitra a sousední kraje, které by mohly být krizovou situací dotčeny. V rozhodnutí musejí být uvedeny důvody, proč je stav nebezpečí vyhlašován, a konkretizována krizová opatření a jejich rozsah. Doba, na kterou je tento stav limitován, činí třicet dnů, může však být se souhlasem vlády prodloužena.
Rozhodnutí hejtmana nemá povahu rozhodnutí podle § 9 správního řádu. Jedná se tady o autoritativní akt, jímž se uvádí v činnost celá soustava nejrůznějších řídicích, realizačních, kontrolních a jiných aktivit stanovených zákonem, s cílem zvládnout nastalou situaci a vrátit ji do normálu.
Ustanovení § 3 odst. 6 krizového zákona určuje, že rozhodnutí se vyhlašuje stejně jako nařízení kraje, je tedy publikováno ve Věstníku právních předpisů kraje s tím, že nabývá účinnosti okamžikem v něm stanoveném.9) Kromě toho je vyvěšováno na úřední desce krajského úřadu a úředních deskách obecních úřadů, jejichž území se stav nebezpečí týká. Krajský úřad zveřejní rozhodnutí rovněž dalšími způsoby v místě obvyklými, zejména prostřednictvím hromadných informačních prostředků a místního rozhlasu. K posléze uvedeným vyhlášením je třeba dodat, že mají pouze informační význam.
Stav nebezpečí může být ukončen:
- uplynutím doby, na kterou byl vyhlášen;
- rozhodnutím hejtmana či vlády, pokud uznají, že již nejsou důvody, aby nadále trval;
- rozhodnutím vlády, jestliže má za to, že nejsou vůbec splněny podmínky pro jeho vyhlášení.
Zákon výslovně řeší pouze postup pro případ, kdy o zrušení rozhoduje vláda z důvodů nesplnění podmínek pro vyhlášení. Její rozhodnutí, které se přijímá formou usnesení vlády, je třeba vyvěsit na úřední desce krajského úřadu a příslušných obecních úřadů, dále se zveřejní v hromadných sdělovacích prostředcích a vyhlásí ve Sbírce zákonů. Proč se nepočítá s tím, že by mělo být publikováno ve Věstníku právních předpisů kraje, není zřejmé, třebaže by to bylo logické. Na druhé straně v tom krajům nic nebrání. Rozhodnutí vlády nabývá účinnosti okamžikem, který se v něm stanoví (§ 3 odst. 9 zákona).
Jak je tedy publikováno rozhodnutí hejtmana zákon nestanoví, přestože je zřejmé, že se tak musí stát, již jen z důvodů právní jistoty. Postupovat by se tu mělo zřejmě shodně jako při vyhlašování stavu nebezpečí.
Činnost hejtmana za stavu nebezpečí
Řídicí povaha činnosti hejtmana za stavu nebezpečí, resp. i jiných krizových stavů, je patrná z vymezení jeho oprávnění a také povinností, které má realizovat při řešení situací souvisejících se stavem nebezpečí. Zákon to vyjadřuje slovy koordinovat (záchranné práce), organizovat (evakuaci), zajišťovat ochranu (majetku) apod. (§ 17 zákona). Jeho řídicí funkce je dána také tím, že dle § 15 odst. 2 písm. b) kraj schvaluje krizový plán, jehož zpracování zabezpečuje hasičský záchranný sbor kraje. Pokud by starosta neplnil za krizového stavu úkoly, které mu ukládá krizový zákon, je hejtman oprávněn převést jejich výkon na určenou dobu na jím jmenovaného zmocněnce. Toto opatření činí na základě doporučení krizového štábu, dospěje-li k závěru, že činnost starosty vykazuje vážné nedostatky. O tom je povinen neprodleně informovat dotčenou obec a ministra vnitra, který může jeho rozhodnutí derogovat.
Starosta obce, na jejímž území byl vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav nebo stav ohrožení státu, může uzavřít se starostou jiné obce veřejnoprávní smlouvu o poskytnutí strážníků (§ 3b zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů). Koordinační a řídicí funkce hejtmana má být zajištěna tím, že před použitím strážníků by o tom měl starosta hejtmana informovat. S nesplněním této povinnosti však zákon nespojuje žádné právní důsledky. Významná jsou oprávnění hejtmana zasahovat do práv a povinností fyzických a právnických osob, a to i do těch, která mají povahu práv základních (§ 17 zákona). Za stavu nebezpečí může hejtman rozhodovat o uložení pracovní výpomoci a povinnosti poskytovat věcné prostředky k řešení krizové situace a nařizovat provedení stavu, stavebních prací a terénních úprav, jakož i jejich odstranění, jestliže je to potřebné ke zmírnění či odvrácení nebezpečí. Tento postup je však subsidiární a povinnosti může hejtman ukládat pouze za situace, že zmíněné činnosti, resp. věci, nelze zabezpečit smluvně, subjekt plnění klade zjevně finančně a časově nevýhodné podmínky nebo plnění odmítne a přitom hrozí nebezpečí z prodlení.
Hejtman může nařídit, aby osoby hlásily přechodné změny pobytu, určit, že péči o děti a mládež budou vykonávat příslušné orgány, jestliže tak nemohou činit rodiče nebo jiný zákonný zástupce, zajistit přednostní zásobování dětských zařízení a veřejných sborů a zabezpečit náhradní způsob rozhodování o dávkách sociálního zabezpečení.
Jako obecná zásada platí princip nezbytné nutnosti, z něhož plyne, že veškerá omezující opatření a plnění mají být ukládána a realizována pouze v takovém rozsahu, který je potřebný ke zvládnutí krizové situace. Je ovšem otázkou, jaké důsledky by mělo případné porušení této zásady. Obrana žalobou proti nezákonnému zásahu podle soudního řádu správního zde bude prakticky jen sotva přicházet v úvahu a také odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb. je zřejmě jen hypotetická. Jde tedy spíše o metodický pokyn, jak postupovat.
V rámci krizového řízení patří mezi oprávnění hejtmana10) ukládat právnickým osobám a podnikajícím fyzickým osobám povinnost poskytnout věcné prostředky. Zákon podobu ani rozsah těchto prostředků blíže nespecifikuje, dodržena by zde ovšem měla být zmíněná zásada nezbytné nutnosti. Rubem tohoto oprávnění je povinnost zajistit, aby byla věc vrácena tomu, kdo ji poskytl, a současně mu vydat potvrzení, v němž musí být údaje potřebné k tomu, aby dotyčný mohl uplatnit nárok na náhradu za poskytnutí věcného prostředku, případně za vzniklou škodu.
Hejtman je dále oprávněn uložit pracovním příkazem fyzickým osobám pracovní povinnost. V pracovním příkazu je třeba zejména identifikovat osobu, jíž je pracovní povinnost uložena, její obsah, rozsah, místo prací a délku plnění pracovní povinnosti.
Veškeré úkony, ať již řídicí povahy nebo jimiž jsou ukládány povinnosti, nejsou podle § 38 krizového zákona podrobeny správnímu řádu. S ohledem na § 177 správního řádu bude ovšem i zde třeba respektovat základní zásady činnosti správních orgánů, neboť krizový zákon tyto zásady neobsahuje, resp. pouze některé z nich (např. zásadu využívání pravomoci pouze k účelům a v rozsahu stanoveném zákonem a zásadu přiměřenosti).
BEZPEČNOSTNÍ RADA KRAJE
V rámci krizového řízení má důležitou roli bezpečnostní rada kraje. Jde o orgán zřízený přímo zákonem (§ 24 krizového zákona), jehož předsedou je ex lege hejtman, který jmenuje její členy. Je při tom limitován prováděcí vyhláškou ke krizovému zákonu č. 462/2000 Sb., která určuje, že bezpečnostní rada má mít nejvýše deset členů a předepisuje sedm funkcionářů, které hejtman musí jmenovat (z těch, které má hejtman na výběr, jsou členy bezpečnostní rady např. ředitelé krajských hygienických stanic, ředitelé důležitých energetických závodů, zástupci celní správy atp.).
Povaha bezpečností rady není zcela jasná a nejvíce se blíží zvláštnímu orgánu (§ 65 zákona), ovšem s tím, že jde o orgán "přidělený" zákonem a nikoliv zřizovaný hejtmanem. Bezpečnostní rada nečiní autoritativní rozhodnutí, jde o orgán označený jako koordinační pro přípravu na krizové situace. Zmíněná prováděcí vyhláška ke krizovému zákonu určuje, že bezpečnostní rada projednává stanovený okruh záležitostí, resp. tyto posuzuje.11)
KRIZOVÝ ŠTÁB
Pro řešení krizových situací si hejtman dále zřizuje krizový štáb, který funguje rovněž v souvislosti s činností integrovaného záchranného systému. Jde o koordinační, iniciační a poradní orgán. Jeho úkolem je posuzovat přiměřenost krizových opatření přijatých v určených obcích a případně navrhnout jejich pozastavení, změnu nebo zrušení.
Krizový štáb je složený z hejtmana, který mu předsedá, a členů bezpečnostní rady kraje, zástupců složek integrovaného záchranného systému a dalších členů stálé pracovní skupiny krizového štábu kraje.
Obdobně jako je tomu u bezpečnostní rady, není ani povaha krizového štábu zřejmá. Někdy je konstituován jako zvláštní orgán podle § 65 zákona o krajích, jindy se tak děje příkazem hejtmana bez bližšího určení, o jaký orgán jde, případně je přebírána dikce zákona a hovoří se o něm jako o pracovním orgánu hejtmana.
Krizový štáb je svoláván hejtmanem v případě vyhlášení krizového stavu, stavu nebezpečí při cvičeních apod. Kromě toho může být krizový štáb svoláván rovněž operativně, zejména k projednání zásadních záležitostí týkajících se řešení krizové situace a přijetí krizových opatření spojených s nezbytným omezením základních práv a svobod.
POSTAVENÍ HEJTMANA V INTEGROVANÉM ZÁCHRANNÉM SYSTÉMU
Dalším z krizových zákonů je zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon 239/2000 Sb."). S jistou mírou zjednodušení lze říci, že stanoví pravidla, podle nichž mají kooperovat a koordinovat svoje činnosti různé složky při přípravě na mimořádné události a realizaci záchranných a likvidačních prací za účelem rychlé a efektivní pomoci při ochraně životů a zdraví lidí, majetkových hodnot a samozřejmě i statků nejvyšší hodnoty jako je svrchovanost, územní celistvost, demokratické základy republiky.
Integrovaný záchranný systém se použije především:
- k přípravě na vznik mimořádné události;
- pokud je zapotřebí provádět současně záchranné a likvidační práce dvěma anebo více složkami tohoto systému.
STRATEGIE A KOORDINACE
Rovněž v rámci integrovaného záchranného systému plní hejtman (v Praze primátor) řídicí a koordinační funkce. Předně je mu přiznáno oprávnění vydávat příkazy složkám integrovaného záchranného systému při zásahu (§ 4 odst. 6 zákona 239/2000 Sb.).12) Tyto příkazy může současně vydávat také velitel zásahu, starosta obce s rozšířenou působnosti a Ministerstvo vnitra.
Takové zmnožení řídicích subjektů obsahuje zákon 239/2000 Sb. na více místech. Např. podle § 4 odst. 8 se mají složky integrovaného záchranného systému za stavu nebezpečí na území kraje řídit pokyny hejtmana, ale současně také velitele zásahu (§ 19 zákona). Nabízí se tedy otázka, kdo je v konkrétním případě oprávněn provádět řízení. Odpověď na ni nedává často nejasná dikce zákona, kde se jednotlivé kompetence překrývají, ale prováděcí vyhláška č. 328/2001 Sb., v níž je rozlišováno mezi jednotlivými úrovněmi koordinace a řízení a vyplývá z ní, že hejtman (primátor hlavního města) má tyto činnosti provádět na strategické úrovni, zatímco velitel zásahu je realizuje na úrovni taktické, tedy při realizaci vlastního zásahu.13)
Funkce hejtmana kraje v oblasti integrovaného záchranného systému spočívají zejména v jeho organizování, koordinaci a kontrole příprav na mimořádné události, resp. záchranných a likvidačních prací, pokud zasahují do obvodů více obcí s rozšířenou působností a ve schvalování havarijního plánu kraje. Jde tu o koordinaci na strategické úrovni, která má zajistit součinnost různých správních orgánů a dalších složek, stanovení priorit, zajištění prostředků a návazností činností. O těchto aktivitách je hejtman povinen informovat Ministerstvo vnitra (§ 14 zákona 239/2000 Sb.).
V rámci fungování integrovaného záchranného systému může hejtman vyžádat pomoc, tedy poskytnutí sil, věcných prostředků a činnosti integrovaného systému, přičemž zde postupuje podle schváleného plánu. V případě potřeby se může obrátit i na územní samosprávný celek sousedního státu.14) Vzhledem k povaze a poslání integrovaného záchranného systému má hejtman o přijatých opatřeních informovat Ministerstvo vnitra, které by mohlo v případě potřeby poskytnout pomoc nebo zajistit součinnost složek integrovaného systému na vyšší úrovni.
Pokud jde o vztah ke správnímu řádu při řízení a ukládání povinností, platí totéž co v případě krizového zákona.
Poznámky:
1) Viz § 9 a násl. zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů.
2) Ustanovení § 14 krizového zákona sice stanoví, že orgány kraje zajišťují připravenost na řešení krizových situací, v dalším se ale již o nich nehovoří, s výjimkou bezpečnostních rad, jejichž povaha není zcela vyjasněná.
3) Viz k tomu Hendrych, D.: Správní věda. Teorie veřejné správy, ASPI, Praha 2003, str. 87 až 88.
4) Je si třeba uvědomit, že zastupitelstvo kraje má až šest měsíců na to, aby zvolilo nového hejtmana a teprve potom by došlo k jeho rozpuštění a vyhlášení nových voleb (minuciózní výklad těchto otázek podává Pospíšil, P.: K některým zákonným podmínkám výkonu funkce hejtmana a vybraným právním aspektům jeho ustanovování do funkce, Správní právo 3/2008, str. 134 až 145).
5) Viz k tomu Cogan, R.: Krajské zřízení, ASPI, Praha 2004, str. 232 až 233.
6) Zákon o krajích dokonce vytváří prostor k tomu, aby pravomoci hejtmana, včetně těch, které souvisejí s krizovým řízením, vykonával některý z členů rady. Tak tomu bude v případě, že by nebyl žádný náměstek určen nebo pokud by byl odvolán či se vzdal funkce současně s hejtmanem (§ 64a zákona).
7) Na rozdíly a souvislosti obou těchto forem aktiv veřejné správy upozorňuje Průcha, P.: Správní právo. Obecná část, MU a Doplněk, Brno 2004, str. 57 až 58.
8) Tato informační povinnost je důležitá i proto, že pokud by nebylo možné zvládnout vzniklé ohrožení prostředky stavu nebezpečí, má vláda k žádosti hejtmana vyhlásit nouzový stav.
9) Dosud nabývala tato rozhodnutí účinnosti vesměs okamžikem vyhlášení (viz např. rozhodnutí hejtmana Středočeského kraje č. 1/2006, o vyhlášení stavu nebezpečí pro část území Středočeského kraje z 1. 4. 2006, nebo rozhodnutí hejtmana Plzeňského kraje o vyhlášení stavu nebezpečí z 28. 5. 2006).
10) V případě, že existuje nebezpečí z prodlení, přechází toto oprávnění na starostu, který o tom má informovat hejtmana.
11) Jedná se např. o krizový plán, havarijní plán, možná rizika vzniku krizové situace atd.
12) Tyto složky se dělí na základní, kam patří hasičský záchranný sbor, jednotky požárního ochrany zařazené do plošného pokrytí kraje, zdravotnická záchranná služba, Policie České republiky a ostatní, které tvoří např. ozbrojené síly, další bezpečnostní sbory a orgány ochrany veřejného zdraví.
13) Průcha, P.: Krizové řízení a územní veřejná správa (k vybraným otázkám), Dančík, B., Šimíček, V. /eds./: Bezpečnost České republiky. Právní aspekty situace po 11. září 2001, MU Brno 2002, str. 62 až 63.
14) Na rozdíl od krizového zákona zde ukládá krajským úřadům povinnosti poskytnout osobní a věcnou pomoc právnickým osobám, podnikajícím fyzickým osobám a ostatním fyzickým osobám.
AUTOR: Pavel Mates
Národohospodářská fakulta VŠE Praha,
Právnická fakulta Západočeské univerzity Plzeň
Zatímco na úrovni ministerstev a jiných správních úřadů se monokratická povaha rozhodování předpokládá a v právní úpravě není vesměs zmiňována,1) na úrovni krajů je naopak v tomto směru výslovně založena funkční příslušnost hejtmana.2) Obdobně je tomu i podle zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (viz zejména § 11 tohoto zákona).
Na druhé straně je ovšem jasné, že řídící činitel, v konkrétním případě hejtman, bude vždy nutně přibírat k přípravě i realizaci rozhodnutí i dalších činností různě široký okruh kooperujících osob, odborníků, a jednotlivé úkoly bude delegovat na další subjekty, s tím, že konečná odpovědnost zůstává na něm.3)
POSTAVENÍ HEJTMANA A JEHO NÁMĚSTKA
Připomeňme si, že hejtman je jedním z orgánů kraje a může se jím stát pouze člen zastupitelstva kraje [viz § 61 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o krajích")]. Naproti tomu, pokud jde o výkon pravomocí, tato vazba již zcela neplatí. V zájmu zajištění nutné kontinuity totiž vykonává dosavadní hejtman v období ode dne voleb do zastupitelstva do zvolení nového hejtmana nebo náměstka hejtmana pravomoci hejtmana podle § 61 zákona o krajích. Podle tohoto ustanovení má hejtman vykonávat vedle taxativně uvedených úkolů i další, které plynou ze zvláštního zákona, čímž je zajištěno, že je legitimován činit příslušné úkony v oblasti krizového řízení, a to je s ohledem na možné důsledky krizových situací záležitost zásadního významu.4)
Vzpomenout je třeba také náměstka hejtmana, který je funkcionářem kraje, členem zastupitelstva a ex lege rady kraje, není ovšem orgánem kraje. Jeho nepochybně nejdůležitějším úkolem je zastupovat hejtmana. Podle § 64 zákona o krajích jej má dále zastupovat, rozumí se obecně, ve věcech, které mu výslovně svěří zastupitelstvo, a konečně v době nepřítomnosti hejtmana, resp. v době, kdy nevykonává funkci.5)
Otázkou je, může-li být takto náměstek hejtmana zastupitelstvem pověřen kteroukoliv záležitostí. Zde je předně nutné zdůraznit, že se uvedené oprávnění vztahuje pouze na oblast samostatné působnosti a přenesená působnost takto modifikována být nemůže. Z toho tedy plyne, že úkoly svěřené hejtmanovi dle zákonů v oblasti krizového řízení nemůže zastupitelstvo přenést na jeho náměstka. Jinak je tomu v případě, kdyby byl hejtman nepřítomen či by nevykonával funkci (rozumí se z důvodů dočasné pracovní neschopnosti, karantény, těhotenství, dovolené atd.) nebo není-li přechodně jeho funkce obsazena po dovolání hejtmana nebo potom, kdy se funkce vzdal. Za této situace jej naopak v plném rozsahu, tedy včetně krizového řízení, zastupuje příslušný náměstek určený zastupitelstvem. Pověření v tomto případě neznamená modifikaci přenesené působnosti, ale pouze určení konkrétního funkcionáře, který bude danou působnost vykonávat.6)
HEJTMAN JE ORGÁNEM KRIZOVÉHO ŘÍZENÍ
Hejtman kraje je zákonem č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "krizový zákon"), řazen mezi orgány krizového řízení. Tento pojem je legálně vymezen v § 2 písm. a) (jde spíše o explikaci než definici) jako "souhrn řídících činností věcně příslušných orgánů zaměřených na analýzu a vyhodnocení bezpečnostních rizik, plánování, organizování, realizaci a kontrolu činností prováděných v souvislosti s řešením krizové situace". Jak je zřejmé, jsou činnosti v této oblasti skutečně vykonávané především řídící, organizační a koordinační a méně již regulativní, byť samozřejmě ani ty nemohou chybět.7) Vlastní krizové řízení má přitom stránku strategickou (příprava, kontrola, analýza) a realizační (řešení následků krizové situace).
Podle § 14 krizového zákona se má hejtman kraje podílet na řešení všech krizových stavů (situací), tedy stavu nebezpečí, nouzového stavu i stavu ohrožení státu. Hlavní místo má ovšem při řešení stavu nebezpečí.
STAV NEBEZPEČÍ
Jde o tzv. civilní nouzový stav, který se vyhlašuje jako bezodkladné opatření, pokud jsou v důsledku živelní pohromy, ekologické či průmyslové havárie, nehody nebo jiného nebezpečí ohroženy životy, zdraví, majetek, životní prostředí, přičemž intenzita ohrožení nedosahuje značného rozsahu a toto ohrožení nelze odvrátit běžnou činností správních úřadů a složek integrovaného záchranného systému.
Stav nebezpečí vyhlašuje hejtman (primátor hlavního města Prahy) rozhodnutím ohledně celého kraje nebo jeho části, o čemž vždy neprodleně informuje vládu,8) Ministerstvo vnitra a sousední kraje, které by mohly být krizovou situací dotčeny. V rozhodnutí musejí být uvedeny důvody, proč je stav nebezpečí vyhlašován, a konkretizována krizová opatření a jejich rozsah. Doba, na kterou je tento stav limitován, činí třicet dnů, může však být se souhlasem vlády prodloužena.
Rozhodnutí hejtmana nemá povahu rozhodnutí podle § 9 správního řádu. Jedná se tady o autoritativní akt, jímž se uvádí v činnost celá soustava nejrůznějších řídicích, realizačních, kontrolních a jiných aktivit stanovených zákonem, s cílem zvládnout nastalou situaci a vrátit ji do normálu.
Ustanovení § 3 odst. 6 krizového zákona určuje, že rozhodnutí se vyhlašuje stejně jako nařízení kraje, je tedy publikováno ve Věstníku právních předpisů kraje s tím, že nabývá účinnosti okamžikem v něm stanoveném.9) Kromě toho je vyvěšováno na úřední desce krajského úřadu a úředních deskách obecních úřadů, jejichž území se stav nebezpečí týká. Krajský úřad zveřejní rozhodnutí rovněž dalšími způsoby v místě obvyklými, zejména prostřednictvím hromadných informačních prostředků a místního rozhlasu. K posléze uvedeným vyhlášením je třeba dodat, že mají pouze informační význam.
Stav nebezpečí může být ukončen:
- uplynutím doby, na kterou byl vyhlášen;
- rozhodnutím hejtmana či vlády, pokud uznají, že již nejsou důvody, aby nadále trval;
- rozhodnutím vlády, jestliže má za to, že nejsou vůbec splněny podmínky pro jeho vyhlášení.
Zákon výslovně řeší pouze postup pro případ, kdy o zrušení rozhoduje vláda z důvodů nesplnění podmínek pro vyhlášení. Její rozhodnutí, které se přijímá formou usnesení vlády, je třeba vyvěsit na úřední desce krajského úřadu a příslušných obecních úřadů, dále se zveřejní v hromadných sdělovacích prostředcích a vyhlásí ve Sbírce zákonů. Proč se nepočítá s tím, že by mělo být publikováno ve Věstníku právních předpisů kraje, není zřejmé, třebaže by to bylo logické. Na druhé straně v tom krajům nic nebrání. Rozhodnutí vlády nabývá účinnosti okamžikem, který se v něm stanoví (§ 3 odst. 9 zákona).
Jak je tedy publikováno rozhodnutí hejtmana zákon nestanoví, přestože je zřejmé, že se tak musí stát, již jen z důvodů právní jistoty. Postupovat by se tu mělo zřejmě shodně jako při vyhlašování stavu nebezpečí.
Činnost hejtmana za stavu nebezpečí
Řídicí povaha činnosti hejtmana za stavu nebezpečí, resp. i jiných krizových stavů, je patrná z vymezení jeho oprávnění a také povinností, které má realizovat při řešení situací souvisejících se stavem nebezpečí. Zákon to vyjadřuje slovy koordinovat (záchranné práce), organizovat (evakuaci), zajišťovat ochranu (majetku) apod. (§ 17 zákona). Jeho řídicí funkce je dána také tím, že dle § 15 odst. 2 písm. b) kraj schvaluje krizový plán, jehož zpracování zabezpečuje hasičský záchranný sbor kraje. Pokud by starosta neplnil za krizového stavu úkoly, které mu ukládá krizový zákon, je hejtman oprávněn převést jejich výkon na určenou dobu na jím jmenovaného zmocněnce. Toto opatření činí na základě doporučení krizového štábu, dospěje-li k závěru, že činnost starosty vykazuje vážné nedostatky. O tom je povinen neprodleně informovat dotčenou obec a ministra vnitra, který může jeho rozhodnutí derogovat.
Starosta obce, na jejímž území byl vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav nebo stav ohrožení státu, může uzavřít se starostou jiné obce veřejnoprávní smlouvu o poskytnutí strážníků (§ 3b zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů). Koordinační a řídicí funkce hejtmana má být zajištěna tím, že před použitím strážníků by o tom měl starosta hejtmana informovat. S nesplněním této povinnosti však zákon nespojuje žádné právní důsledky. Významná jsou oprávnění hejtmana zasahovat do práv a povinností fyzických a právnických osob, a to i do těch, která mají povahu práv základních (§ 17 zákona). Za stavu nebezpečí může hejtman rozhodovat o uložení pracovní výpomoci a povinnosti poskytovat věcné prostředky k řešení krizové situace a nařizovat provedení stavu, stavebních prací a terénních úprav, jakož i jejich odstranění, jestliže je to potřebné ke zmírnění či odvrácení nebezpečí. Tento postup je však subsidiární a povinnosti může hejtman ukládat pouze za situace, že zmíněné činnosti, resp. věci, nelze zabezpečit smluvně, subjekt plnění klade zjevně finančně a časově nevýhodné podmínky nebo plnění odmítne a přitom hrozí nebezpečí z prodlení.
Hejtman může nařídit, aby osoby hlásily přechodné změny pobytu, určit, že péči o děti a mládež budou vykonávat příslušné orgány, jestliže tak nemohou činit rodiče nebo jiný zákonný zástupce, zajistit přednostní zásobování dětských zařízení a veřejných sborů a zabezpečit náhradní způsob rozhodování o dávkách sociálního zabezpečení.
Jako obecná zásada platí princip nezbytné nutnosti, z něhož plyne, že veškerá omezující opatření a plnění mají být ukládána a realizována pouze v takovém rozsahu, který je potřebný ke zvládnutí krizové situace. Je ovšem otázkou, jaké důsledky by mělo případné porušení této zásady. Obrana žalobou proti nezákonnému zásahu podle soudního řádu správního zde bude prakticky jen sotva přicházet v úvahu a také odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb. je zřejmě jen hypotetická. Jde tedy spíše o metodický pokyn, jak postupovat.
V rámci krizového řízení patří mezi oprávnění hejtmana10) ukládat právnickým osobám a podnikajícím fyzickým osobám povinnost poskytnout věcné prostředky. Zákon podobu ani rozsah těchto prostředků blíže nespecifikuje, dodržena by zde ovšem měla být zmíněná zásada nezbytné nutnosti. Rubem tohoto oprávnění je povinnost zajistit, aby byla věc vrácena tomu, kdo ji poskytl, a současně mu vydat potvrzení, v němž musí být údaje potřebné k tomu, aby dotyčný mohl uplatnit nárok na náhradu za poskytnutí věcného prostředku, případně za vzniklou škodu.
Hejtman je dále oprávněn uložit pracovním příkazem fyzickým osobám pracovní povinnost. V pracovním příkazu je třeba zejména identifikovat osobu, jíž je pracovní povinnost uložena, její obsah, rozsah, místo prací a délku plnění pracovní povinnosti.
Veškeré úkony, ať již řídicí povahy nebo jimiž jsou ukládány povinnosti, nejsou podle § 38 krizového zákona podrobeny správnímu řádu. S ohledem na § 177 správního řádu bude ovšem i zde třeba respektovat základní zásady činnosti správních orgánů, neboť krizový zákon tyto zásady neobsahuje, resp. pouze některé z nich (např. zásadu využívání pravomoci pouze k účelům a v rozsahu stanoveném zákonem a zásadu přiměřenosti).
BEZPEČNOSTNÍ RADA KRAJE
V rámci krizového řízení má důležitou roli bezpečnostní rada kraje. Jde o orgán zřízený přímo zákonem (§ 24 krizového zákona), jehož předsedou je ex lege hejtman, který jmenuje její členy. Je při tom limitován prováděcí vyhláškou ke krizovému zákonu č. 462/2000 Sb., která určuje, že bezpečnostní rada má mít nejvýše deset členů a předepisuje sedm funkcionářů, které hejtman musí jmenovat (z těch, které má hejtman na výběr, jsou členy bezpečnostní rady např. ředitelé krajských hygienických stanic, ředitelé důležitých energetických závodů, zástupci celní správy atp.).
Povaha bezpečností rady není zcela jasná a nejvíce se blíží zvláštnímu orgánu (§ 65 zákona), ovšem s tím, že jde o orgán "přidělený" zákonem a nikoliv zřizovaný hejtmanem. Bezpečnostní rada nečiní autoritativní rozhodnutí, jde o orgán označený jako koordinační pro přípravu na krizové situace. Zmíněná prováděcí vyhláška ke krizovému zákonu určuje, že bezpečnostní rada projednává stanovený okruh záležitostí, resp. tyto posuzuje.11)
KRIZOVÝ ŠTÁB
Pro řešení krizových situací si hejtman dále zřizuje krizový štáb, který funguje rovněž v souvislosti s činností integrovaného záchranného systému. Jde o koordinační, iniciační a poradní orgán. Jeho úkolem je posuzovat přiměřenost krizových opatření přijatých v určených obcích a případně navrhnout jejich pozastavení, změnu nebo zrušení.
Krizový štáb je složený z hejtmana, který mu předsedá, a členů bezpečnostní rady kraje, zástupců složek integrovaného záchranného systému a dalších členů stálé pracovní skupiny krizového štábu kraje.
Obdobně jako je tomu u bezpečnostní rady, není ani povaha krizového štábu zřejmá. Někdy je konstituován jako zvláštní orgán podle § 65 zákona o krajích, jindy se tak děje příkazem hejtmana bez bližšího určení, o jaký orgán jde, případně je přebírána dikce zákona a hovoří se o něm jako o pracovním orgánu hejtmana.
Krizový štáb je svoláván hejtmanem v případě vyhlášení krizového stavu, stavu nebezpečí při cvičeních apod. Kromě toho může být krizový štáb svoláván rovněž operativně, zejména k projednání zásadních záležitostí týkajících se řešení krizové situace a přijetí krizových opatření spojených s nezbytným omezením základních práv a svobod.
POSTAVENÍ HEJTMANA V INTEGROVANÉM ZÁCHRANNÉM SYSTÉMU
Dalším z krizových zákonů je zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon 239/2000 Sb."). S jistou mírou zjednodušení lze říci, že stanoví pravidla, podle nichž mají kooperovat a koordinovat svoje činnosti různé složky při přípravě na mimořádné události a realizaci záchranných a likvidačních prací za účelem rychlé a efektivní pomoci při ochraně životů a zdraví lidí, majetkových hodnot a samozřejmě i statků nejvyšší hodnoty jako je svrchovanost, územní celistvost, demokratické základy republiky.
Integrovaný záchranný systém se použije především:
- k přípravě na vznik mimořádné události;
- pokud je zapotřebí provádět současně záchranné a likvidační práce dvěma anebo více složkami tohoto systému.
STRATEGIE A KOORDINACE
Rovněž v rámci integrovaného záchranného systému plní hejtman (v Praze primátor) řídicí a koordinační funkce. Předně je mu přiznáno oprávnění vydávat příkazy složkám integrovaného záchranného systému při zásahu (§ 4 odst. 6 zákona 239/2000 Sb.).12) Tyto příkazy může současně vydávat také velitel zásahu, starosta obce s rozšířenou působnosti a Ministerstvo vnitra.
Takové zmnožení řídicích subjektů obsahuje zákon 239/2000 Sb. na více místech. Např. podle § 4 odst. 8 se mají složky integrovaného záchranného systému za stavu nebezpečí na území kraje řídit pokyny hejtmana, ale současně také velitele zásahu (§ 19 zákona). Nabízí se tedy otázka, kdo je v konkrétním případě oprávněn provádět řízení. Odpověď na ni nedává často nejasná dikce zákona, kde se jednotlivé kompetence překrývají, ale prováděcí vyhláška č. 328/2001 Sb., v níž je rozlišováno mezi jednotlivými úrovněmi koordinace a řízení a vyplývá z ní, že hejtman (primátor hlavního města) má tyto činnosti provádět na strategické úrovni, zatímco velitel zásahu je realizuje na úrovni taktické, tedy při realizaci vlastního zásahu.13)
Funkce hejtmana kraje v oblasti integrovaného záchranného systému spočívají zejména v jeho organizování, koordinaci a kontrole příprav na mimořádné události, resp. záchranných a likvidačních prací, pokud zasahují do obvodů více obcí s rozšířenou působností a ve schvalování havarijního plánu kraje. Jde tu o koordinaci na strategické úrovni, která má zajistit součinnost různých správních orgánů a dalších složek, stanovení priorit, zajištění prostředků a návazností činností. O těchto aktivitách je hejtman povinen informovat Ministerstvo vnitra (§ 14 zákona 239/2000 Sb.).
V rámci fungování integrovaného záchranného systému může hejtman vyžádat pomoc, tedy poskytnutí sil, věcných prostředků a činnosti integrovaného systému, přičemž zde postupuje podle schváleného plánu. V případě potřeby se může obrátit i na územní samosprávný celek sousedního státu.14) Vzhledem k povaze a poslání integrovaného záchranného systému má hejtman o přijatých opatřeních informovat Ministerstvo vnitra, které by mohlo v případě potřeby poskytnout pomoc nebo zajistit součinnost složek integrovaného systému na vyšší úrovni.
Pokud jde o vztah ke správnímu řádu při řízení a ukládání povinností, platí totéž co v případě krizového zákona.
Poznámky:
1) Viz § 9 a násl. zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů.
2) Ustanovení § 14 krizového zákona sice stanoví, že orgány kraje zajišťují připravenost na řešení krizových situací, v dalším se ale již o nich nehovoří, s výjimkou bezpečnostních rad, jejichž povaha není zcela vyjasněná.
3) Viz k tomu Hendrych, D.: Správní věda. Teorie veřejné správy, ASPI, Praha 2003, str. 87 až 88.
4) Je si třeba uvědomit, že zastupitelstvo kraje má až šest měsíců na to, aby zvolilo nového hejtmana a teprve potom by došlo k jeho rozpuštění a vyhlášení nových voleb (minuciózní výklad těchto otázek podává Pospíšil, P.: K některým zákonným podmínkám výkonu funkce hejtmana a vybraným právním aspektům jeho ustanovování do funkce, Správní právo 3/2008, str. 134 až 145).
5) Viz k tomu Cogan, R.: Krajské zřízení, ASPI, Praha 2004, str. 232 až 233.
6) Zákon o krajích dokonce vytváří prostor k tomu, aby pravomoci hejtmana, včetně těch, které souvisejí s krizovým řízením, vykonával některý z členů rady. Tak tomu bude v případě, že by nebyl žádný náměstek určen nebo pokud by byl odvolán či se vzdal funkce současně s hejtmanem (§ 64a zákona).
7) Na rozdíly a souvislosti obou těchto forem aktiv veřejné správy upozorňuje Průcha, P.: Správní právo. Obecná část, MU a Doplněk, Brno 2004, str. 57 až 58.
8) Tato informační povinnost je důležitá i proto, že pokud by nebylo možné zvládnout vzniklé ohrožení prostředky stavu nebezpečí, má vláda k žádosti hejtmana vyhlásit nouzový stav.
9) Dosud nabývala tato rozhodnutí účinnosti vesměs okamžikem vyhlášení (viz např. rozhodnutí hejtmana Středočeského kraje č. 1/2006, o vyhlášení stavu nebezpečí pro část území Středočeského kraje z 1. 4. 2006, nebo rozhodnutí hejtmana Plzeňského kraje o vyhlášení stavu nebezpečí z 28. 5. 2006).
10) V případě, že existuje nebezpečí z prodlení, přechází toto oprávnění na starostu, který o tom má informovat hejtmana.
11) Jedná se např. o krizový plán, havarijní plán, možná rizika vzniku krizové situace atd.
12) Tyto složky se dělí na základní, kam patří hasičský záchranný sbor, jednotky požárního ochrany zařazené do plošného pokrytí kraje, zdravotnická záchranná služba, Policie České republiky a ostatní, které tvoří např. ozbrojené síly, další bezpečnostní sbory a orgány ochrany veřejného zdraví.
13) Průcha, P.: Krizové řízení a územní veřejná správa (k vybraným otázkám), Dančík, B., Šimíček, V. /eds./: Bezpečnost České republiky. Právní aspekty situace po 11. září 2001, MU Brno 2002, str. 62 až 63.
14) Na rozdíl od krizového zákona zde ukládá krajským úřadům povinnosti poskytnout osobní a věcnou pomoc právnickým osobám, podnikajícím fyzickým osobám a ostatním fyzickým osobám.
AUTOR: Pavel Mates
Národohospodářská fakulta VŠE Praha,
Právnická fakulta Západočeské univerzity Plzeň
Zdroj:Právní rádce
Sdílet článek na sociálních sítích
