Regulace obnovitelných zdrojů po Česku

Otázkou je, proč se tak stalo a zda je radikální změna nutná.

Zelené zdroje energie, především ty sluneční, se ukázaly být ever­greenem veřejné debaty celého roku 2010. Pohled vlády i legislativy na podporu obnovitelných zdrojů se během několika měsíců vychýlil z jednoho extrému do druhého, a z hýčkaného dítěte se rázem stal takřka veřejný nepřítel číslo jedna. Otázkou je, proč se tak stalo a zda je radikální změna nutná.

Na počátku roku 2005, kdy byl současný systém podpory obnovitelných zdrojů zaveden, fungovalo v této zemi celkem devět solárních elektráren o výkonu lepšího osobního automobilu. Pět let poté vyrábí v této zemi elektřinu přes deset tisíc solárních zdrojů s výkonem slušné uhelné elektrárny a Česká republika v rámci EU v tomto ohledu zabírá v absolutních číslech čtvrtou příčku za Německem, Španělskem a Itálií.

Od počáteční nejistoty, zda vůbec bude schéma podpory obnovitelných zdrojů fungovat, jsme se přes investorské nadšení nad klesající cenou technologií a štědrým výkupním tarifem v průběhu let 2008 a 2009 dostali do fáze téměř hysterické paniky z technických a finančních dopadů solárního boomu na odběratele.

V parlamentu a na ministerských stolech leží v těchto dnech celá řada často velmi radikálních návrhů jak vyřešit rovnici, kde na jedné straně stojí podpora obnovitelných zdrojů v její současné podobě, a na straně druhé rostoucí zátěž celé ekonomiky prudce bobtnajícími účty za podporu zelených, a hlavně právě solárních, zdrojů.

Bylo, nebylo (a nebude)

Zákon o podpoře obnovitelných zdrojů zaručoval v minulosti, po dobu více než pěti let, štědrou podporu všem typům fotovoltaických elektráren bez ohledu na umístění, výkon a použitou technologii.

V únoru tohoto roku ovšem vydal ČEPS silné varování, že připojení všech zdrojů, které v té době měly rezervovanou kapacitu v přenosové a distribučních soustavách, ohrozí stabilitu celého systému. Nato bylo pozastaveno schvalování nových projektů distribučními společnostmi.

V květnu zákonodárce přijal novelu umožňující radikální meziroční snížení výkupní ceny elektřiny z nových fotovoltaických zdrojů. Přitom je příznačné, že její výše na rok 2011 stále není oficiálně stanovena. Důvodová zpráva k připravované novele zákona o podpoře obnovitelných zdrojů energie však hovoří o částce okolo 6000 Kč/MWh, tedy o více než poloviční redukci.

Nyní český parlament jedná ve stavu legislativní nouze o úpravě, díky níž by od 1. března 2011 podporu získaly jen elektrárny umístěné výlučně na budovách, navíc o maximálním výkonu do 30 kilowattů. Tím by měl být (snad definitivně) zastaven současný boom fotovoltaických zdrojů.

Některým zjevně nestačí ani to. Ozývají se návrhy na zavedení zvláštních daní, případně na zrušení stávajících daňových úlev tak, aby byly daňovým poplatníkům (resp. spotřebitelům energie) alespoň částečně kompenzovány náklady na podporu již připojených zdrojů zelené energie. Takové kroky by celkem nutně obsahovaly i jistý prvek zpětné působnosti (retroaktivity).

Pohled k sousedům

Proč jsme se dostali do situace, kdy parlament musí za stavu legislativní nouze činit kroky obracející z roku na rok dosavadní systém podpory fotovoltaiky naruby? Jinými slovy, kde se stala chyba?

Podíváme-li se krátce do zahraničí, zjistíme, že ve valné většině zemí Evropy funguje podobný, ne-li identický systém podpory jako u nás. Jeho základní pilíře tvoří povinnost provozovatelů distribučních soustav připojit všechny obnovitelné zdroje do sítě a vykoupit jimi vyrobenou elektřinu za výkupní cenu pevně stanovenou na dobu patnácti až dvaceti pěti let. Rozdíly spočívají v zásadě jen ve výši výkupní ceny a v tom, zda se cena odvíjí například od umístění, velikosti a použité technologie obnovitelného zdroje.

Toto schéma podpory bylo poprvé zavedeno v SRN již počátkem devadesátých let a od té doby jej převzala většina zemí Evropské unie, včetně České republiky a desítky dalších zemí po celém světě, protože vytváří dlouhodobě předvídatelné investiční prostředí.

Podíváme-li se k našim západním sousedům, zjistíme, že zatímco v České republice bude ke konci roku instalováno pravděpodobně okolo tisíce megawattů výkonu fotovoltaických zdrojů, v SRN půjde o číslo řádově desetkrát vyšší, tedy zhruba deset až jedenáct tisíc megawattů.

Z hlediska klimatického přitom u sousedů rozhodně nepanují pro výrobu elektřiny ze slunce o nic lepší podmínky než u nás a účet za obnovitelné zdroje bude vzhledem k výši výkupních cen a délce podpory taktéž srovnatelný. Když se však v červnu tohoto roku začalo v SRN hovořit o dalším snižování podpory obnovitelným zdrojům, probíhala debata ve zcela opačném tónu než u nás. Při sporu mezi dolní a horní komorou německého parlamentu o rozsahu redukce zvítězily hlasy pro pomalejší snižování výkupních cen a jediným skutečně radikálním zásahem bylo ukončení podpory pro elektrárny na zemědělské půdě.

Zdá se, že si na západ od nás buď více cení obnovitelných zdrojů energie jako takových, nebo svůj účet za elektřinu vidí například i z úhlu přínosů rozvoje nového, vysoce vyspělého technologického odvětví celé ekonomice, včetně tvorby specifického know-how a pracovních míst.

Jak je to s retroaktivitou?

Trochu jiná historie se odehrává v další "solární velmoci" - ve Španělsku. Tam nastal boom obřích solárních elektráren v letech 2008 a 2009 díky velmi štědrým výkupním cenám v obdobné výši jako v České republice, platných v zásadě pro všechny zdroje bez ohledu na jejich velikost a umístění. Na rozdíl od Německa, a podobně jako v České republice, ovšem převážilo ve Španělsku zděšení z finančních dopadů fotovoltaiky nad nadšením z jejích ekologických a technologických přínosů.

Španělská vláda se přitom nezalekla opakovaně pohrozit snížením dotací i pro existující, již připojené projekty, tedy retroaktivním zásahem do systému podpory. Zatím ovšem zůstalo jen u hrozeb a došlo pouze k omezení výkupních cen pro nové zdroje a především, po vzoru SRN, k výrazné diferenciaci podpory v závislosti na velikosti a umístění jednotlivých zdrojů.

Také z pohledu českého zákonodárce by redukce výkupních cen i pro elektrárny připojené v roce 2010, nebo alespoň snížení doby povinného výkupu, bezpochyby představovaly velmi atraktivní a jednoduché řešení problému raketového a především dlouhodobého nárůstu cen za elektřinu.

Český zákon o obnovitelných zdrojích přitom svojí konstrukcí těmto úvahám jako by nahrával tím, že stanovení délky vyplácení podpory jednotlivým typům obnovitelných zdrojů přenechává předpisům nižší právní síly - vyhláškám, resp. dokonce jen jejich přílohám.

Zákon sám stanoví pouze patnáctiletou spodní hranici pro trvání povinného výkupu. Ke zkrácení nynější dvacetileté výkupní doby pro elektřinu vyrobenou z fotovoltaických zdrojů o pět let by tak teoreticky stačilo pouhé rozhodnutí Energetického regulačního úřadu, bez nutnosti zásahu zákonodárce.

Není pochyb, že v takovém případě by se jednalo tzv. nepravou retroaktivitu, tedy o zásah do existujícího stavu. Otázka přípustnosti tohoto typu zpětné působnosti právních norem není jednoduchá. Rozhodně nelze apriori a s naprostou jistotou konstatovat, že jakýkoliv zpětný zásah koexistujících právních vztahů je ústavněprávně vyloučen, nebo že by nutně vyvolal vlnu úspěšných arbitráží proti České republice.

Přesto jej lze jen stěží doporučit bez důkladné diskuse odborné i laické veřejnosti, tím spíše v době, kdy ještě není vůbec jasné, jaké přesně budou dopady obnovitelných zdrojů na cenu elektřiny v roce 2011. Neuvážené snížení výkupních cen nebo doby výkupu by jistě přinejmenším prohloubilo dojem o totální nepředvídatelnosti českého právního prostředí.

Kam dál?

Asi bude panovat obecná shoda na tom, že budovat ve středních Čechách největší solární elektrárnu na světě, jak to měl v úmyslu jistý investor na milovickém letišti, není nutně krok správným směrem. Na druhou stranu návrh omezit naráz podporu výlučně na elektrárny na střechách rodinných domů je jen opačný extrém, který uštědří smrtelnou ránu slibně se rozvíjejícímu odvětví.

Pokud se zákonodárce již jednou inspiroval právní úpravou našich západních sousedů, mohl by tak učinit znovu. Rozumným kompromisem z pohledu investorů, spotřebitelů a provozovatelů distribučních soustav by mohla být například široká diferenciace výše podpory podle výkonu, účinnosti a umístění výrobny.

V SRN, kde jen pro fotovoltaické elektrárny existuje devět rozdílných tarifů, se výkupní cena v současné době pohybuje v přepočtu v rozmezí zhruba šesti až deseti korun za kilowatthodinu, přičemž největší podporu dostávají výrobny s nízkým výkonem umístěné na budovách nebo na pozemcích s ekologickou zátěží. Zatím to však spíš vypadá, že se česká legislativní houpačka zastaví přesně na opačné straně, než kde byla před půl rokem, a zůstane tam chvíli stát.

AUTOR: Tomáš Rychlý
AUTOR: Jan Bílek
Autoři jsou právníci mezinárodní advokátní kanceláře Clifford Chance LLP a specializují se na oblast energetiky a hospodářské soutěže. Názory zde uvedené představují pouze jejích osobní mínění.