Výdaje na ochranu životního prostředí z územních rozpočtů

Již tři roky umožňuje zavedení funkčního třídění rozpočtové skladby veřejných rozpočtů systémové zachycení výdajů na ochranu životního prostředí. Přínosem tohoto informačního systému je dosažení transparentnosti výdajů a kompatibility s mezinárodními statistickými standardy. Výdaje na ochranu životního prostředí jsou přímo orientovány na prevenci, snížení nebo eliminaci znečištění životního prostředí či jiných zátěží, spojených s procesem výroby a spotřeby. Zároveň je třeba si uvědomit, že zahrnují navíc výdaje na státní správu, mezinárodní spolupráci, ekologickou výchovu a osvětu ap. Údaje o výdajích územních rozpočtů jsou sledovány za obce, dobrovolné svazky obcí a okresní úřady. Podíl okresních úřadů na celkových výdajích územních rozpočtů je přitom relativně zanedbatelný (přibližně 3 %). Realizace státní politiky životního prostředí není vázána pouze na rozhodování na vládní úrovni, ale podstatná je i úloha regionů. Je tím vyjádřen princip subsidiarity, tj. realizace na úrovni odpovídající charakteru konkrétního problému ochrany životního prostředí. Do jaké míry se nám daří orientovat jednotlivá opatření ve smyslu priorit státní politiky životního prostředí (vertikální provázanost společných cílů je společným zájmem centrálních orgánů i jednotlivých obcí), lze na úrovni obcí a okresních úřadů sledovat prostřednictvím rozboru výdajů územních rozpočtů. Tab. 1 Výdaje územních rozpočtů na ochranu životního prostředí v tis. Kč Název oblasti ochrany životního prostředí 1997 1998 1999 Index 99/97 Ochrana vody 6 083 259 5 325 190 6 119 325 1,0059 Ochrana ovzduší 1 257 115 627 953 675 907 0,5377 Nakládání s odpady 2 082 943 2 757 868 3 552 696 1,7056 Ochrana půdy a podzemní vody 17 857 48 077 52 649 2,9484 Ochrana biodiverzity a krajiny 3 395 765 3 521 460 3 967 528 1,1684 Redukce působení fyzikálních faktorů 88 100 69 892 67 148 0,7622 Ostatní činnosti v ekologii 22 219 25 086 47 885 2,1551 Nepojmenované 1 366 5 739 4 990 3,6530 Výdaje na ochranu životního prostředí celkem 12 948 624 12 381 265 14 488 128 1,1189 Zdroj: Ministerstvo financí Územní rozpočty jsou jako součást veřejných rozpočtů jedním z významných nástrojů politiky životního prostředí. Svědčí o tom například údaj o podílu výdajů z územních rozpočtů na financování celkových investic na ochranu životního prostředí v roce 1997, který dosáhl výše 19,3 %. Struktura výdajů těchto rozpočtů by měla odrážet priority v ochraně životního prostředí na regionální úrovni. Celkové výdaje na ochranu životního prostředí z územních rozpočtů (Tab. 1) dosáhly v roce 1999 výše 8,2 % z celkových výdajů územních rozpočtů, zatímco v roce 1997 dosáhly výše 8,5 % a v roce 1998 výše 7,7 %. Z uvedeného vyplývá, že zatímco je zjevná tendence nárůstu výdajů v absolutní výši, relativně dochází k poklesu. Nicméně meziročně dochází v některých položkách ke značným rozdílům, které je třeba analyzovat a správně interpretovat. Z celkových výdajů územních rozpočtů na ochranu životního prostředí v roce 1999 je zřejmé, že podíl běžných výdajů je nižší oproti kapitálovým výdajům (běžné výdaje 7 002 131 tis. Kč a kapitálové výdaje 7 485 997 tis. Kč). V jednotlivých paragrafech výdajů jsou značné rozdíly. Například oblast ochrany vod představuje částku 6 119 325 tis. Kč, což je 42,2 % celkových výdajů a meziročně je na relativně stejné úrovni. Ochrana biodiverzity a krajiny zaujímá co do výše výdajů druhé místo s částkou 3 967 528 tis. Kč (27,4 %) a zaznamenává meziroční nárůst. Na třetím místě co do absolutní výše výdajů je nakládání s odpady s celkovou částkou 3 552 696 tis. Kč, která představuje 24,5 % z celkových výdajů s výrazným meziročním nárůstem, díky němuž lze očekávat, že v roce 2000 obsadí tento titul druhé místo z hlediska výše výdajů. Z tohoto krátkého výčtu je zřejmé, že priority stanovené ve Státní politice životního prostředí se z podstatné části kryjí s položkami skutečných výdajů. Výjimkou je například péče o veřejnou zeleň, která je výhradně prioritou výdajů z rozpočtu obcí a neshoduje se s prioritami na celostátní úrovni. Na druhé straně výrazný nárůst v oblasti nakládání s odpady plně odráží důraz Státní politiky životního prostředí na tuto oblast. Poněkud překvapivé je, že výdaje na ochranu ovzduší z územních rozpočtů dosahují pouze částky 675 907 tis. Kč, což je 4,7 % celkových výdajů územních rozpočtů. Pro srovnání podíl celkových investic na ochranu ovzduší na celkových investicích na ochranu životního prostředí v roce 1997 činil 55,1 %. Zde dochází k podstatnému rozdílu mezi prioritami vládními a regionálními. Je to dáno především zákonem na ochranu ovzduší, který je zaměřen na snížení vypouštěného znečištění u velkých a středních zdrojů znečištění. Na prosazení priority v ochraně ovzduší v regionálním měřítku měl v minulosti značný vliv například Program ochrany ovzduší, který byl vyhlášen Státním fondem životního prostředí České republiky v letech 1994 až 1997 na základě uvolnění finančních prostředků z Fondu národního majetku. Tuto úvahu potvrzuje zejména fakt, že výdaje Státního fondu životního prostředí České republiky klesly mezi rokem 1997 a 1998 o cca 1 mld. Kč a výdaje místních rozpočtů na ochranu ovzduší klesly v tomto období o 625 mil. Kč. Tedy na polovinu. Pro podrobnější přehled o meziročních tendencích ve výdajích územních rozpočtů je vhodnější uvést přehled výdajů podle jednotlivých paragrafů a rozdělit běžné výdaje a kapitálové výdaje (Tab. 2 a 3). Vrátíme-li se k výraznému meziročnímu nárůstu v oblasti nakládání s odpady, je tato tendence zejména výrazná v běžných výdajích a týká se paragrafů Sběr a svoz nebezpečných odpadů (index 99/97 ? 6,0835), Využívání a zneškodňování komunálních odpadů (index 99/97 8,8368) a Prevence vzniku odpadů (index 99/97 11,8519). Tento výrazný nárůst lze přisoudit zákonu č. 125/1997 Sb., o odpadech, který nabyl účinnosti od 1. 1. 1998. Nové povinnosti, které jsou v tomto zákoně kladeny na obce, se promítly do nárůstu výdajů. Z meziročního nárůstu ostatních položek běžných výdajů je třeba vyzdvihnout úpravu drobných vodních toků (index 99/97 1,8360), která byla řadu let zanedbávána. Z paragrafu Dekontaminace půd a čištění spodní vody (index 99/97 4,8317) není zcela zřejmé, zda se jedná o odstraňování havárií, nebo starých zátěží. U programu Revitalizace říčních systémů (index 99/97 3,2534) nízký podíl neinvestičních výdajů v uplynulých letech negativně ovlivňoval realizaci tohoto programu, zejména ve vztahu k projektové přípravě. Meziroční nárůst je znatelný i v paragrafu Ekologická výchova a osvěta (index 99/97 ? 1,6862). Oproti zmíněným žádoucím trendům v některých položkách běžných výdajů existuje i nepříznivý vývoj, který lze dokumentovat například na paragrafu Programy zateplování a úspor energie (index 99/97 ? 0,3373). Přestože se jedná o vládou vyhlášený program podporovaný zejména ze strany Státního fondu životního prostředí a České energetické agentury, dochází na úrovni územních rozpočtů k výraznému poklesu běžných výdajů. Obdobně je tomu tak v paragrafu Změny technologií vytápění (index 99/97 0,2709). Na druhé straně je zřejmé, že se nárůst bude odrážet zejména v kapitálových výdajích, které mohou běžným výdajům předcházet. Alarmující je i pokles běžných výdajů na podporu celospolečenských funkcí lesa (index 99/97 ? 0,5027), a to zejména z toho důvodu, že se jedná o významné pozitivní externality podporované touto formou, kde veřejné rozpočty hrají významnou úlohu. Na druhé straně, jak je uvedeno níže, dochází naopak k ná-růstu kapitálových výdajů v této položce. Skutečný dopad kolísání těchto výdajů by bylo potřebné blíže analyzovat. Konečně je i zarážející pokles běžných výdajů u protiradonových opatření (index 99/97 ? 0,3009). V oblasti kapitálových výdajů územních rozpočtů je zřejmý významný nárůst v paragrafu Úprava drobných vodních toků (index 99/97 ? 6,9504), který zřejmě souvisí s realizací protipovodňových opatření. Důležitý však je i nárůst kapitálových výdajů na kanalizace a čistírny odpadních vod, který přímo souvisí s prioritami aproximační strategie. V roce 1999 se výrazně zvýšily kapitálové výdaje na zateplování a úspory energie (index 99/98 ? 4,5095), což je reakce na první rok působení Státního programu úspor energie a využití obnovitelných zdrojů energie. K poklesu kapitálových výdajů došlo u nakládání s odpady (index 99/97 ? 0,6551), přičemž nárůst byl zaznamenán pouze v paragrafech Sběr a svoz nebezpečných odpadů, Využívání a zneškodňování nebezpečných odpadů a Využívání a zneškodňování ostatních odpadů. Je otázkou, zda k naplnění zákona o odpadech jsou postačující již zmíněné běžné výdaje s tím, že pořizování investic v obcích není nutným předpokladem. Je to spíše otázkou volby mezi zajišťováním služeb přímo obcí nebo najímáním soukromých firem. V oblasti ochrany biodiverzity a krajiny je zřejmý výrazný nárůst kapitálových výdajů v paragrafu Protierozní, protilavinová a protipožární ochrana (index 99/97 ? 16,2044), kde se zejména odrážejí protipovodňová opatření. Největší položkou této oblasti je Péče o vzhled obcí a veřejnou zeleň (287,3 mil. Kč v roce 1999). Trvalý meziroční nárůst v této položce o cca 12 % svědčí o významném a stabilním místě těchto kapitálových výdajů v rámci územních rozpočtů. Tab. 2 Běžné výdaje územních rozpočtů na ochranu životního prostředí v tis. Kč Název paragrafu 1997 1998 1999 Index 99/97 Odvádění a čištění odpadních vod a nakládání s kaly 503 023 523 248 505 719 1,0054 Prevence znečišťování vody 2 687 1 964 3 430 1,2765 Odvádění a čištění odpadních vod j.n. 16 591 10 118 9 420 0,5678 Úprava drobných vodních toků 68 695 112 767 126 125 1,836 Protierozní ochrana 1 013 1 287 705 0,696 Ochrana vody 592 009 649 384 645 399 1,0902 Programy zateplování a úspor energie 1 616 866 545 0,3373 Změny technologií vytápění 174 329 72 232 47 222 0,2709 Monitoring ochrany ovzduší 10 098 10 704 12 644 1,2521 Ostatní činnosti k ochraně ovzduší j.n. 6 762 11 126 7 471 1,1049 Ochrana ovzduší 192 805 94 928 67 882 0,3521 Sběr a zpracování druhotných surovin 4 672 6 640 7 954 1,7025 Sběr a svoz nebezpečných odpadů 7 579 20 617 46 107 6,0835 Sběr a svoz komunálních odpadů 1 137 735 1 865 706 2 250 989 1,9785 Sběr a svoz ostatních odpadů 55 748 53 704 67 244 1,2062 Využívání a zneškodňování nebezpečných odpadů 3 776 11 422 6 591 1,7455 Využívání a zneškodňování komunálních odpadů 58 564 241 176 517 517 8,8368 Využívání a zneškodňování ostatních odpadů 16 280 11 552 11 377 0,6988 Prevence vzniku odpadů 6 294 27 650 74 596 11,8519 Monitoring nakládání s odpady 7 974 5 175 5 925 0,743 Ostatní nakládání s odpady j.n. 103 371 137 473 118 280 1,1442 Nakládání s odpady 1 401 993 2 381 115 3 106 580 2,2158 Ochrana půdy a podzemní vody proti znečisťujícím infiltracím 329 89 86 0,2614 Dekontaminace půd a čištění spodní vody 9 216 36 824 44 529 4,8317 Monitoring půdy a podzemní vody 3 754 4 876 3 710 0,9883 Ostatní ochrana půdy a spodní vody j.n. 2 550 3 994 3 519 1,38 Ochrana půdy a podzemní vody 15 849 45 783 51 844 3,2711 Celospolečenské funkce lesů 131 913 85 298 66 315 0,5027 Revitalizace říčních systémů 2 668 4 235 8 680 3,2534 Ochrana druhů a stanovišť 365 183 377 620 386 677 1,0589 Chráněné části přírody 39 350 34 433 44 377 1,1278 Rekultivace půdy v důsledku těžební a důlní činnosti apod. 64 260 51 159 51 628 0,8034 Protierozní, protilavinová a protipožární ochrana 15 305 19 766 27 082 1,7695 Péče o vzhled obcí a veřejnou zeleň 2 140 071 2 196 506 2 417 111 1,1295 Ostatní činnosti k ochraně přírody a krajiny j.n. 93 131 75 390 76 374 0,8201 Ochrana biodiverzity a krajiny 2 851 881 2 844 407 3 078 244 1,0794 Konstrukce a uplatnění protihlukové zařízení 16 12 61 3,8125 Protiradonová opatření 77 738 33 431 23 393 0,3009 Monitoring k zjišťování úrovně fyzikálních faktorů 1 504 959 1 168 0,7766 Redukce působení fyzikálních faktorů 79 258 34 402 24 622 0,3107 Ekologická výchova a osvěta 7 096 11 646 11 965 1,6862 Ekologické záležitosti a programy j.n. 10 186 9 427 14 368 1,4106 Ostatní činnosti v ekologii 17 282 21 073 26 333 1,5237 Nepojmenované 1 195 1 217 1 227 1,0268 Výdaje na ochranu životního prostředí celkem 5 152 272 6 072 309 7 002 131 1,359 Zdroj: Ministerstvo financí Tab. 3 Kapitálové výdaje územních rozpočtů na ochranu životního prostředí v tis. Kč Název paragrafu 1997 1998 1999 Index 99/97 Odvádění a čištění odpadních vod a nakládání s kaly 5 375 458 4 524 565 5 250 192 0,9767 Prevence znečišťování vody 46 758 13 765 28 843 0,6169 Odvádění a čištění odpadních vod j.n. 47 822 74 145 86 290 1,8044 Úprava drobných vodních toků 14 267 58 865 99 161 6,9504 Protierozní ochrana 6 945 4 466 9 440 1,3593 Ochrana vody 5 491 250 4 675 806 5 473 926 0,9968 Programy zateplování a úspor energie 16 518 11 102 50 064 3,0309 Změny technologií vytápění 1 032 422 518 344 555 828 0,5384 Monitoring ochrany ovzduší 2 359 2 595 398 0,1687 Ostatní činnosti k ochraně ovzduší j.n. 13 011 984 1 735 0,1333 Ochrana ovzduší 1 064 310 533 025 608 025 0,5713 Sběr a zpracování druhotných surovin 10 711 1 694 682 0,0637 Sběr a svoz nebezpečných odpadů 1 040 6 069 2 452 2,3577 Sběr a svoz komunálních odpadů 203 284 176 756 147 211 0,7242 Sběr a svoz ostatních odpadů 5 775 2 622 570 0,0987 Využívání a zneškodňování nebezpečných odpadů 217 5 532 1 037 4,7788 Využívání a zneškodňování komunálních odpadů 345 297 91 236 88 012 0,2549 Využívání a zneškodňování ostatních odpadů 103 10 632 6,1359 Prevence vzniku odpadů 1 717 3 238 662 0,3856 Monitoring nakládání s odpady 136 149 124 0,9118 Ostatní nakládání s odpady j.n. 112 670 89 447 204 734 1,8171 Nakládání s odpady 680 950 376 753 446 116 0,6551 Monitoring půdy a podzemní vody 98 0 0 0 Ostatní ochrana půdy a spodní vody j.n. 1 910 2 294 805 0,4215 Ochrana půdy a podzemní vody 2 008 2 294 805 0,4009 Celospolečenské funkce lesů 64 070 121 094 110 658 1,7271 Revitalizace říčních systémů 39 605 44 388 76 405 1,9292 Ochrana druhů a stanovišť 164 506 132 434 174 521 1,0609 Chráněné části přírody 1 739 4 879 6 369 3,6624 Rekultivace půdy v důsledku těžební a důlní činnosti apod. 33 455 30 503 53 502 1,5992 Protierozní, protilavinová a protipožární ochrana 9 807 73 963 158 917 16,2044 Péče o vzhled obcí a veřejnou zeleň 223 842 250 929 287 252 1,2833 Ostatní činnosti k ochraně přírody a krajiny j.n. 6 860 18 863 21 660 3,1574 Ochrana biodiverzity a krajiny 543 884 677 053 889 284 1,6351 Konstrukce a uplatnění protihlukové zařízení 6 262 147 7 434 1,1872 Protiradonová opatření 2 245 35 343 35 092 15,6312 Monitoring k zjišťování úrovně fyzikálních faktorů 335 0 0 0 Redukce působení fyzikálních faktorů 8 842 35 490 42 526 4,8095 Ekologická výchova a osvěta 4 516 332 1 339 0,2965 Ekologické záležitosti a programy j.n. 421 3 681 20 213 48,0119 Ostatní činnosti v ekologii 4 937 4 013 21 552 4,3654 Nepojmenované 171 4 522 3 763 22,0058 Výdaje na ochranu životního prostředí celkem 7 796 352 6 308 956 7 485 997 0,9602 Zdroj: Ministerstvo financí Z uvedeného stručného hodnocení vyplývá, že na formování regionálních priorit mají značný vliv podpory ze strany centrálních veřejných rozpočtů, což se projevuje zejména v oblasti ochrany ovzduší a v ochraně vod. Bez státních podpor se proto nedá očekávat výrazná změna jak ve struktuře, tak i výši výdajů místních rozpočtů. Státní politika životního prostředí bude v nejbližších letech odrážet zejména aproximační strategii. Znamená to, že bude zaměřena především na priority v oblasti vodního hospodářství, nakládání s odpady a ochranu ovzduší. Současná struktura priorit vyplývající z výdajů místních rozpočtů tomuto zaměření odpovídá. Otázkou zůstává absolutní výše výdajů a tím i časový horizont provedení příslušných opatření k dosažení úrovně ochrany životního prostředí v Evropské unii. Ing. Miroslav Hájek, Ph.D. ekonomický odbor MŽP Zdroj: Zpravodaj MŽP 7/2000 Převzato z Elektronické knihovny MŽP