Rozhodnutí Soudního dvora EU potvrzuje možnost monopolního modelu EPR

Evropský soudní dvůr (SDEU) vydal 10. července 2025 důležité rozhodnutí ve věci slovinského systému rozšířené odpovědnosti výrobců (EPR). Toto rozhodnutí, které se týká možnosti nastavit monopolní EPR model jako službu obecného hospodářského zájmu, má významné dopady i na aktuální debatu o budoucnosti EPR systémů v České republice.

Rozhodnutí je pozitivním signálem pro další směřování české legislativy v oblasti nových EPR komodit a nabízí právní oporu pro model, pro který se vyslovila široká skupina zainteresovaných subjektů i v Poslanecké sněmovně na semináři dne 30.4.2025.

Evropský soudní dvůr (dále také jako ,,SDEU") dne 10. července 2025 vydal zásadní rozsudek ve věci C?254/23 týkající se slovinského systému rozšířené odpovědnosti výrobců (EPR). Případ posuzoval soulad centrálně organizovaného, monopolního systému EPR s právem EU, včetně základních svobod, pravidel hospodářské soutěže a principů právní jistoty.

Rozhodnutí má významné implikace i pro českou praxi a potvrzuje, že za splnění určitých podmínek je možné budovat systém EPR na základě jednoho provozovatele, který je pověřen plněním veřejného úkolu.

Pozadí případu

Slovinská legislativa zavedla nový právní rámec, podle něhož mohou výrobci plnit své povinnosti vyplývající z EPR výhradně prostřednictvím jediné neziskové organizace, která má monopolní postavení. Tato organizace je provozována za přísně stanovených podmínek - bez kapitálového propojení na producenty či zpracovatele odpadu a s přesně definovanými kompetencemi.

Slovinský ústavní soud řešil podněty na soulad takto nastaveného systému s právem EU, především s ohledem na svobodu podnikání a pravidla hospodářské soutěže. Proto předložil Soudnímu dvoru EU pět předběžných otázek, které se týkaly:

• souladu monopolu s právem EU,
• zásahu do svobody podnikání,
• ochrany legitimního očekávání stávajících operátorů EPR,
• řešení konfliktu zájmů - kapitálového oddělení účastníků systému, tedy toho, aby provozovatel EPR systému a propojené osoby nesměly nakládat s odpady
• a povinnosti výrobců zapojit se výhradně do jediné EPR organizace.

Klíčové závěry rozhodnutí SDEU

Níže uvádíme stručné výsledky právního posouzení jednotlivých otázek tak, jak je v rozhodnutí posoudil Evropský soudní dvůr. Tato judikatura může být klíčová, jako interpretační vodítko i pro tvorbu národního systému EPR pro případné nové komodity legislativně spadající pod EPR.

1. Možnost monopolního EPR systému, jako služby obecného hospodářského zájmu (SGEI)

Soud potvrdil, že členský stát může zřídit nebo legislativně zakotvit monopolní organizaci pro kolektivní plnění EPR, pokud je tento systém kvalifikován jako služba obecného hospodářského zájmu. Taková konstrukce je možná na základě výjimky uvedené v čl. 106(2) Smlouvy o fungování EU (SFEU).

Aby byla tato výjimka legitimní, musí být splněny následující podmínky:

• stát jasně a transparentně definuje veřejný úkol, který daný subjekt vykonává,
• výjimka z pravidel hospodářské soutěže je nezbytná k jeho splnění,
• přijatá opatření nejsou nepřiměřená.

Soud zdůraznil nutnost konkrétního a podrobného vymezení povinností, úkolů a struktury monopolu v příslušné legislativě.

2. Zásah do svobody podnikání (čl. 16 Listiny základních práv EU) je možný, pokud je přiměřený

Slovinský ústavní soud připomněl potřebu posouzení přípustnosti zásahu do svobod povinností výrobců plnit své EPR povinnosti výhradně prostřednictvím jedné organizace. Evropský soud takový zásah shledal přípustným, pokud sleduje legitimní veřejný cíl (např. ochranu životního prostředí a efektivitu EPR systému), je přiměřený, nezbytný a vhodný a pokud nejsou k dispozici mírnější opatření, které by vedla ke stejnému výsledku.

Soud tedy judikoval přípustnost a reálnost takového nastavení, přičemž podtrhl potřebu posouzení přiměřenosti konkrétního nastavení ve vztahu k cíli. Potvrdil, že centralizované řešení EPR může být ve vztahu k jeho možné efektivitě ospravedlnitelné i za cenu omezení hospodářských svobod.

3. Zásah do existujících právních vztahů a princip právní jistoty

Soud se zabýval i otázkou právní jistoty a legitimního očekávání provozovatelů, kteří působili v původním otevřeném systému s více poskytovateli EPR řešení. Soud konstatoval, že stát má právo změnit systém EPR. Přechod na nový monopolní systém musí být však předvídatelný, tj. musí být doprovázen časově přiměřenými přechodnými opatřeními a nesmí dojít k náhlému ukončení činnosti stávajících operátorů bez kompenzací nebo přechodných časových opatření. Zásahy do nabytých práv musí být minimalizovány. Zrušení platných smluv či oprávnění bez přechodného období a náležité komunikace změn může být v rozporu se zásadami právní jistoty. Proto je v legistivě třeba definovat jasná přechodná ustanovení.

4. Kapitálová omezení a prevence střetu zájmů (provozovatel EPR systému a propojené osoby nesmějí nakládat s odpady)

Slovinská legislativa zakazuje kapitálové propojení mezi producenty, provozovateli sběru nebo zpracování odpadů a samotnou EPR organizací. Soud podpořil legitimitu zákazů, pokud existuje objektivní důvod. Jako objektivní důvod takového zákazu sdělil například prevenci střetu zájmů. K těm by mohlo typicky docházet, pokud by například EPR systém nebo jeho akcionáři, či osoby propojené, vlastnili současně odpadové společnosti nebo zpracovatelská zařízení. V takovém případě by ostatní účastnici trhu mohli jen stěží takovému subjektu reálně konkurovat. Byl by to vážný problém i z hlediska transparentnosti takového systému.

Tento závěr podporuje myšlenku potřeby striktního oddělení rolí výrobců, zpracovatelů a provozovatelů EPR systémů. Takové nastavení je standardní v mnoha zemích. Má zabránit tomu, aby EPR organizace nebo její akcionáři byli zároveň ekonomicky propojeni s operátory svozu a zpracování odpadů, na jejichž výběr má EPR systém dohlížet a prostřednictvím jejichž služeb má plnit stanovené povinnosti. Soud výslovně podpořil možnost stanovit také omezení kapitálových podílů (např. výše akcionářského podílu) i v samotné EPR organizaci, které by mohly mít vliv na transparentnost systému, pokud je tím sledována legitimní regulace veřejného zájmu.

5. Povinnost uzavřít smlouvu s jedinou organizací je přípustná

Evropský soud sice označil povinnost výrobce vstoupit do smluvního vztahu výhradně s jednou určenou EPR organizací za zásah do svobody podnikání, nicméně tento zásah je podle soudu přípustný, pokud jsou splněny podmínky proporcionality a účelnosti. Tedy, že jiné (měkčí) nástroje by nebyly stejně účinné a efektivní. To znamená, že závazné zapojení výrobců do jednoho systému je legitimní, pokud zachovává přiměřenost a transparentnost a odpovídá-li povaze veřejné služby a efektivnímu fungování EPR.

Níže uvádíme některé z opakovaně prezentovaných postojů, většího počtu dotčených subjektů k budoucnosti EPR, prezentovaných na konferenci "Obalové nařízení a EPR systémy" v Poslanecké sněmovně dne 30. 4. 2025:

• Řešme celou oblast systémově a efektivně. Nestanovujme povinnosti nad rámec evropské legislativy. Dobrovolné systémy respektující platnou legislativu je možné zavádět vždy.
• I budoucí požadavky lze a je vhodné řešit primárně s využitím stávající infrastruktury. Není třeba zavádět paralelní systémy.
• Není vhodné dělat z obchodů sběrné dvory.
• Primárně má jít o to, aby byly v dané oblasti splněny definované cíle sběru a cíle využití materiálů. EPR řešení může dopomoci z hlediska financování zajištění plnění legislativních cílů. Je to de-facto forma daně. Nemá jít o umělé budování nových subjektů typu kolektivní systém, či AOS. To je samo o sobě velmi drahé a náklady nesou občané. Má jít o splnění cílů, pokud jsou stanoveny.
• Pokud bude nezbytné (legislativně stanovené) zavádět EPR řešení k dalším výrobkům, jako vhodná cesta se jeví systémové centrální řešení, které zajistí snížení administrativy, zjednodušení vykazování a přinese úsporu nákladů oproti jiným posuzovaným řešením.
• Z hlediska funkčního a efektivního oběhového hospodářství se jako vhodný jeví materiálový přístup k výrobkům (plasty, kovy, dřevo, apod.) a nikoli přístup mnoha uměle definovaných výrobkových kategorií (sportovní potřeby, hračky, nábytek, vlhčené ubrousky, balonky, hobby nářadí, apod.). Cílem má být efektivní a tržní využití materiálů, nikoli budování umělých netržních bariér a materiálových ostrovů (kdy materiál opakovaně v cyklu drží pouze úzká skupina výrobců).
• Agenda rozšířené odpovědnosti spadá do oblasti nakládání se surovinami, zdroji a odpady. Celkovým cílem prováděných změn má být komplexní zajištění plnění všech definovaných legislativních cílů oběhového hospodářství s využitím synergií a efektivních řídících modelů. Nikoli vytváření systému pro systém, či výběrově pro někoho.
• Podstatným aspektem budoucího rozvoje je pokračování v budování systému stále více komfortního pro občana. Je vhodné využít dosavadní dobrovolné velmi efektivní zapojení občanů, které má ČR na jedné z nejvyšších úrovní, ve srovnání s dalšími státy.

Více zde.

Zdroj: Ing. Petr Havelka, výkonný ředitel České asociace odpadového hospodářství