Podpora zelené elektřiny v ČR - environmentální daně, garantované ceny nebo kvóty?
1. Úvod a shrnutí Příspěvek je věnován hledání vhodné podpory pro výrobu
elektřinu z obnovitelných zdrojů v České republice. V oblasti formulace
dlouhodobé politiky podpory obnovitelných zdrojů je třeba zodpovědět dvě hlavní
otázky - jaký cíl stanovit v oblasti podpory obnovitelných zdrojů a jakými
nástroji tohoto cíle dosáhnout. První část příspěvku je soustředěna na
problematiku stanovení cílového podílu obnovitelných zdrojů na výrobě energie v
České republice. Cíle by měly reflektovat skutečnost, že úspory energie jsou
zatím výrazně levnější alternativou snížení negativních environmentálních dopadů
z energetiky než obnovitelné zdroje. Druhá část příspěvku srovnává možnosti
schémat přímo určených pro zvýšení podílu elektřiny z obnovitelných zdrojů se
systémy podporující také úspory energie, zejména se zavedením energetických
daní. Poukazuje na to, že ačkoli energetické daně mohou být ekonomicky
efektivnější alternativou, přímá podpora zelené elektřiny je politicky
přijatelnější. Třetí část je věnována analýze potřebné k doporučení vhodného
schématu podpory zelené elektřiny v ČR. Srovnávány jsou dvě nejčastěji
diskutovaná schémata podpory zelené elektřiny - garantované výkupní ceny a
kombinace kvóty se zelenými obchodovatelnými certifikáty. I když každé se
schémat nabízí určité výhody i nevýhody, zkoumání vedlo k závěru, že v
podmínkách konkurenčního liberalizovaného trhu s elektřinou je vhodnější
zavedení systému kvóty a zelených obchodovatelných certifikátů. 2. Stanovení
cíle podpory obnovitelných zdrojů energie Nalezení vhodného cíle pro podporu
obnovitelných zdrojů v České republice musí být předmětem politického konsensu,
smyslem této části příspěvku je pouze upozornit na klíčové faktory, které by v
této diskusi neměly být opomenuty. Využití obnovitelných zdrojů energie směřuje
k cílům státní politiky v několika oblastech - ochraně životního prostředí,
zajištění bezpečných dodávek energie a kladného působení na domácí platební
bilanci snížením dovozů paliv. Tyto přínosy se neodráží v reálných ekonomických
veličinách, a jedná se tedy o pozitivní externality. Navíc byla v posledním
století poskytována velká finanční podpora vývoji technologií využívajících
klasické zdroje energie. Proto je úkolem státní regulace externality
internalizovat, a změnit tak současné nastavení tržního prostředí. Bohužel
externality nelze přesně vyčíslit, proto míra jejích zahrnutí je výsledkem spíše
politické diskuse, než vědeckého výzkumu. Praktická politika v oblasti podpory
obnovitelných zdrojů se odvíjí především od politicky stanovených cílů a
rozhodnutí. Při stanovování těchto cílů je vhodné si uvědomit, že k ochraně
životního prostředí a zajištění bezpečných dodávek energie přispívají nejen
obnovitelné zdroje energie, ale stejnou, ne-li větší mírou i úspory energie.
Přitom jsou v České republice úspory zatím mnohem levnější alternativou k
dosažení výše popsaných cílů. Z těchto důvodů by měl být proces určování cílů k
podpoře obnovitelných zdrojů a úspor energie propojen. Příliš velké cíle v
oblasti rozvoje obnovitelných zdrojů a nízké cíle v oblasti úspor energie mohou
vést k nadměrným nákladům pro společnost za dosažení nižších přínosů. Jednou z
možností řešení problému je ponechání rozhodnutí o rozdělení podpory mezi
obnovitelné zdroje a úspory energie na trhu. To by znamenalo využití nástrojů
stejnou mírou podporující ušetřenou energii a energii vyrobenou z obnovitelných
zdrojů, a to zejména zavedením energetických daní. Problém tohoto řešení je, že
v následujících několika letech pravděpodobně není možné prosadit takové sazby
energetických daní, které by dostatečně působily na snížení negativních efektů z
využití klasických zdrojů. Česká republika si již deklarativně stanovila
ambiciózní cíl minimálně zdvojnásobit dnešní méně než dvouprocentní podíl
využití obnovitelných zdrojů na spotřebě primárních zdrojů energie do roku 2010
dle Státní politiky životního prostředí (MŽP 2001) na 4-6 % (včetně druhotných
zdrojů) a - dle Energetické politiky (2000) - na 3-6 %. Dle odhadů provedených v
Studii o energetické efektivnosti (SRCI et al. 1999) si můžeme přiblížit, jaký
objem investic by dané cíle znamenaly. Studie uvádí, že celkové investiční
náklady zvýšení výroby obnovitelných zdrojů o 37 PJ do roku 2010, tj. dosažení
podílu obnovitelných zdrojů ve výši 3,6 % na primárních energetických zdrojích,
byly odhadnuty na 27 mld. Kč. To znamená roční investice v objemu 2,7 mld. Kč,
tj. značný, půlprocentní podíl na ročních hrubých hmotných investicích národního
hospodářství. Když vyjdeme z údajů Studie o energetické efektivnosti (SRCI et
al. 1999, s. 40) dá se odhadnout, že k dosažení úspor energie v průmyslu ve
stejné výši (37 PJ) by postačovala pouze třetina až čtvrtina investičních
prostředků (7 mld. Kč). Existují tedy argumenty pro podporu obnovitelných zdrojů
i za cenu vyšších nákladů? Prvním argumentem, který lze diskutovat, je fakt, že
úspory energie nikdy nemohou pokrýt celou energetickou spotřebu, a proto v
dlouhodobém výhledu bude využití obnovitelných zdrojů nevyhnutelné. Zkušenosti s
uplatněním technologií v praxi, technologický pokrok a úspory z rozsahu jsou v
celoevropském, či celosvětovém měřítku klíčové pro snižování nákladů na výrobu
obnovitelné energie. Zde je však vhodné zvážit ekonomické možnosti České
republiky a je otázkou, jestli rozvoj technologií nepřenechat ekonomicky
vyspělejším zemím, které mají také příhodnější přírodní podmínky. Druhým,
kontroverznějším, argumentem může být snaha o následování některých západních
zemí (např. Dánska), kterým se podařilo vysokým finančním zvýhodněním
obnovitelných zdrojů podnítit úspěšný rozvoj domácího průmyslu v této oblasti .
Jiným zemím se však povedlo spíše podpořit dovoz již rozvinutých technologií se
zahraničí (např. Velká Británie) (Connor 2002). Takováto strategie by vyžadovala
soustředění se na jednu oblast technologií s největším technickým, ale i
ekonomickým potenciálem pro uplatnění v České republice. Dalšími otázkami k
diskusi jsou, jaká část cílového objemu využití obnovitelných zdrojů by měla
připadnout na výrobu elektřiny a jaká část na výrobu tepla a zda směřovat
podporu k levnějším technologiím anebo dražším zdrojům poskytnout větší podporu.
3. Nástroje podpory obnovitelných zdrojů a úspor energie V současnosti je v
České republice zaveden podpůrný systém garantovaných výkupních cen pro
elektřinu z obnovitelných zdrojů energie. Zatím je jeho zakotvení cenovým
výměrem Energetického regulačního úřadu (2001) právně zpochybnitelné a
Ministerstvo životního prostředí plánuje návrh systému, který by měl být
definován přímo zákonem1. To otevírá diskusi o úrovni konkrétního cíle pro
nárůst zelené elektřiny2 a zejména nalezení nejvhodnějšího systému pro její
dlouhodobou podporu. Také bude nutné promyslet rozšíření podpory elektřiny na
podporu výroby tepla z obnovitelných zdrojů, to však již není předmětem tohoto
příspěvku. V ekonomicky vyspělých zemích byly v průběhu posledních desetiletí
využity různorodé typy nástrojů přímo zaměřených na podporu obnovitelné energie
(např. garance výkupních cen), ale i nástrojů zaměřených šíře na snížení
negativních efektů energetického cyklu (např. environmentální daně anebo emisní
obchodování). Dále je proto provedená analýza zkoumající, jaký model podpory by
byl nejvhodnější pro podmínky v České republice. V rámci podpory přímo zaměřené
na obnovitelné zdroje bylo využito mnoho ekonomických, administrativních i
informačních nástrojů, nicméně v současnosti volí většina zemí mezi využitím
dvou hlavních nástrojů na podporu zelené elektřiny, a to mezi garantovanými
výkupními cenami a systémem kvóty v kombinaci se zelenými certifikáty. Na úrovni
Evropské unie byla také vyvinutá částečná snaha nastartovat proces harmonizace
podpůrných systémů v jednotlivých členských státech (viz např. Directive
2001/77/EC 2001; EC 2000). V několika evropských zemích byla již zavedena
ekologická daňová reforma a v Evropské unii se opětovně otevřela diskuse a snaha
k harmonizovanému zavádění a zvyšování energetických daní3 (viz příspěvek Milana
Ščasného v tomto sborníku). Energetické daně internalizují negativní externí
náklady výroby energie z klasických zdrojů a zvýhodňují obnovitelnou energii,
která je z energetických daní osvobozena. V současnosti již můžeme pozorovat
první obchody s emisemi skleníkových plynů (v rámci společně zaváděných
projektů) a od roku 2005 se plánuje zavedení obchodování s emisním povoleními
pro CO2 na úrovni Evropské unie (viz příspěvek Ulriky Eteme nebo Milana Ščasného
v tomto sborníku a návrh Evropské komise (2001)). Nelze tedy využít pouze těchto
nástrojů a je k podpoře zelené elektřiny nutné navíc formulovat zvláštní schéma
typu kvóty anebo výkupních cen? 3.1 Energetické daně vs. schémata pro zelenou
elektřinu Srovnání výhodnosti energetických daní a schémat pro zelenou elektřinu
můžeme analyzovat ze dvou základních aspektů: minimalizace společenských nákladů
na snížení negativních environmentálních dopadů výroby z klasických zdrojů, z
hlediska praktické politiky. Z hlediska minimalizace nákladů je výhodnější
uplatnění energetických daní, protože ponechává na trhu rozhodnutí, která
opatření ke snížení výroby energie z klasických zdrojů budou přijata. To
znamená, že pokud jsou úspory energie levnější než využití obnovitelných zdrojů,
bude stejných environmentálních přínosů dosaženo úsporami energie. Také
ponechává volbu mezi výrobou elektřiny a tepla z obnovitelných zdrojů na trhu,
na rozdíl od schémat na podporu zelené elektřiny. Na druhé straně se dá
pochybovat, jestli v následujících několika letech je možné politicky prosadit
takové sazby energetických daní, které by zabezpečily výrazné snížení
negativních vlivů energetického hospodářství. Proto, pokud má být naplněn
politický cíl růstu využití obnovitelných zdrojů, k tomu musí být využity jiné
nástroje. Zjednodušeně řečeno, energetické daně jsou většinou cílené na
internalizaci externích nákladů do té míry, která je v dané chvíli politicky
akceptovatelná, zatímco podpůrná schémata směřují k poskytnutí takové podpory
obnovitelným zdrojům, aby bylo dosaženo cílového objemu výroby z těchto zdrojů -
a proto byly dosud v podpoře zelené elektřiny úspěšnější. Energetické daně a
podpůrná schémata mají nicméně několik společných prvků - v obou případech se
může jednat o výnosově (fiskálně) neutrální systém a je možné uplatnit politický
princip \"znečišťovatel platí\". Pokud je u systému výkupních cen anebo kvóty
uplatněn princip znečišťovatel platí, dochází také k mírnému nárůstu cen
elektřiny. Minimalizace společenských nákladů Využití energetických daní skýtá
jednu velkou výhodu oproti schématům podpory obnovitelných zdrojů energie -
poskytuje stejnou finanční podporu jednotce vyrobené zelené energie anebo
uspořené energie. Rovný přístup k úsporám energie a využití obnovitelných zdrojů
je důležitý zejména v České republice (a v ostatních kandidátských zemích), kde
jsou náklady na úspory energie mnohonásobně nižší než na výrobu energie z
obnovitelných zdrojů. Na obrázku 1 je vidět, že křivka investičních nákladů pro
využití obnovitelných zdrojů roste mnohem strměji, než je tomu u úspor energie4.
Po přičtení provozních nákladů, které jsou u obnovitelných zdrojů vyšší, by byl
rozdíl ještě znatelnější. Protože ekonomické příjmy z ušetřené anebo dodané
jednotky energie jsou stejné, znamená to mnohem vyšší ekonomickou návratnost
projektů úspor energie. Navíc, uspořená energie je obecně z hlediska životního
prostředí příznivější než většina způsobů výroby energie z obnovitelných zdrojů5
a ušetřenou energii, nemusíme dovážet ze zahraničí. Proto, když bude stejný
objem prostředků investován do úspor energie, měl by přinést větší snížení
využití klasických zdrojů energie než stejná investice do obnovitelných zdrojů.
Na rozdíl od energetických daní schémata na podporu obnovitelné energie oddělují
trhy pro obnovitelné zdroje energie, klasické zdroje a úspory energie. Státní
politika více méně určí podíl obnovitelné elektřiny na trhu, a ty už pak
nesoutěží s klasickými zdroji. Proto o rozdělení investic mezi úspory energie a
obnovitelné zdroje rozhoduje více státní politika než trh. Na druhé straně se
zde jedná jen o statickou analýzu a musíme počítat s tím, že v průběhu času se
budou nákladové křivky pro obnovitelnou energii a úspory měnit. Vývoj
technologií může přinést pokles nákladů u některých obnovitelných zdrojů, i když
na druhé straně záběr lokalit z nejvýhodnějšími podmínkami může působit opačným
směrem ke zvyšování nákladů. S postupným vyrovnáváním energetické náročnosti
českého hospodářství se standardem Evropské unie budou stoupat i marginální
náklady úspor energie. Politické aspekty Pokud se na volbu mezi energetickými
daněmi a schématem zaměřeným přímo na podporu využití obnovitelných zdrojů
podíváme z hlediska praktické politiky, zjistíme, že přímá podpora obnovitelných
zdrojů je politicky přijatelnější. V krátkodobém horizontu stojíme v současném
politickém klimatu spíše před otázkou zavedení, či nezavedení přímé podpory
obnovitelných zdrojů a nevolíme mezi energetickými daněmi a přímou podporou.
Politická akceptovatelnost zavedení energetických daní je v České republice (tak
jako ve většině zemí) nízká a snaha o její zavedení se zde již potkala se
značným neúspěchem (viz například příspěvek Jiřiny Jílkové nebo Martina Bursíka
v tomto sborníku). Na druhé straně v České republice od počátku roku 2002
funguje systém garantovaných cen pro elektřinu z obnovitelných zdrojů a
kogenerace, i když byl implementován způsobem nevyžadujícím souhlas parlamentu.
Větší politická přijatelnost přímé podpory obnovitelných zdrojů se dá přičíst
tomu, že stejné zvýhodnění obnovitelných zdrojů způsobí u přímé podpory mnohem
menší nárůst cen elektřiny. Například systém zavedený od počátku roku 2002 v
České republice sice poskytuje dodatečnou podporu zelené elektřině v rozmezí
0,2-5 Kč/kWh, ale zvyšuje průměrnou cenu elektřiny jen zhruba v rozmezní
několika haléřů na kilowathodinu (viz tab. č. 1). Důvodem je, že podpora směřuje
do zelené elektřiny s podílem na trhu do 2 % (bez velkých vodních elektráren),
zatímco náklady se rozpouští mezi všechny spotřebitele. Naopak poskytnutí stejné
podpory energetickými daněmi (od které by byla zelená elektřina osvobozena) by
zvýšilo cenu elektřiny o daň v rozsahu 2-3 Kč/kWh. Nicméně posledně navrhovaná
minimální sazba pro zdanění elektřiny v rámci EU byla ve výši 0,03 Kč/kWh,
respektive 1 €/MWh (viz tab. č. 2). Jak je vidět, garantované výkupní ceny (a
analogicky systém kvóty), na rozdíl od energetických daní, nepostihuje znatelně
energeticky náročný průmysl a další zájmové skupiny. Tab. 1: Srovnání podpory
garantovanými výkupními cenami oproti spotřebním daním v EU Výkupní ceny v ČR
(2002)1 Náklady na výrobu2 (Kč/kWh) Garantované min. ceny3 (Kč/kWh) Tržní cena
(Kč/kWh) Rozdíl cen: garant.-tržní (Kč/kWh) Vodní energie (do 10 MWel) 2,80 1,5
0,93 0,57 Větrná energie 2,80 3,0 0,93 2,07 Biomasa a bioplyn 2,5 0,93 1,57
Geotermální energie 1,21 3,0 0,93 2,07 Solární energie 15,00 6,0 0,93 5,07
Kogenerace (průměr) 1,135 0,93 0,21 Poznámky: 1 Jedná se pouze o cenu elektřiny,
tj. bez poplatků za distribuci apod., 2 Zdroj: EKOWATT (2002), 3 Zdroj:
Energetický regulační úřad (2001). Tab. 2: Sazby spotřebních daní z elektřiny v
zemích EU Spotřební daně z elektřiny v EU Sazby daně Kč/kWh Euro/MWh Min. sazby
daně pro elektřinu - návrh směrnice EU (05/2002) 0,03 1,0 Průměr sazeb ve
státech EU 0,48 15,8 Min. sazba v EU - Řecko a Irsko 0,00 0,0 Max. sazba v EU -
Dánsko 2,76 90,0 Poznámka: Kurs Kč/Euro (průměr říjen 2002) = 30,653 3.2 Emisní
obchodování Rozsah podpory obnovitelným zdrojům ze strany obchodování s emisemi
skleníkových plynů je diskutabilní a zasluhoval by si detailnější analýzu než
umožňuje prostor tohoto příspěvku. Nicméně dále jsou uvedeny alespoň základní
možnosti a trendy v této oblasti. Každý typ emisního obchodování poskytuje pro
obnovitelné zdroje jiné možnosti: Společně zaváděné projekty (Joint
Implementation) Tento způsob umožňuje prodej emisí ušetřených oproti
referenčnímu vývoji (bez projektu) a může být dodatečným příjmem využití
obnovitelných zdrojů i úspor energie. Zatím je však v procesu schvalování jen
několik projektů, také vzhledem k náročnosti administrativních procedur.
Obchodování s emisními povoleními plánované od roku 2005 v EU Pro soukromé
investory znamená tento systém mnohem nižší transakční náklady, a proto bude
pravděpodobně pro prodejce a nákupce emisí lákavější než společně zaváděné
projekty. Systém spočívá v alokaci limitovaného množství emisních povolení mezi
velké producenty emisí skleníkových plynů (v energetice výrobcům z fosilních
paliv). Tyto zdroje mohou s emisními povoleními obchodovat a každoročně musí
každý zdroj odevzdat kontrolnímu orgánu množství povolení odpovídající objemu
produkovaných emisí. (Pro podrobnější popis viz příspěvek Ulriky Eteme v tomto
sborníku a EC 2001.) Klíčový je zde konkrétní způsob alokace emisních povolení
mezi zdroje v ČR. Pokud by byly emisní povolení prodávány v aukcích, prodražilo
by to výrobu energie z fosilních paliv podobně jako u zavedení energetických
daní. Dá se však realisticky předpokládat, že v nejbližším období 2005-2007
budou emisní povolení přidělena českým producentům zdarma (tzv. grandfathering
požadován návrhem směrnice) přibližně v objemu jejich současné produkce emisí. V
takovémto případě nedojde k růstu nákladů výroby energie z fosilních paliv a
relativnímu zvýhodnění výrobců z obnovitelných zdrojů. Nicméně i v případě
alokace povolení zdarma, pokud výrobci z fosilních zdrojů uplatní opatření ke
snižování emisí na jejích zařízeních, mohou zbylé emisní povolení prodat
(například zahraničním výrobcům). Takovýto systém tudíž podporuje úspory energie
u velkých zdrojů. 4. Podpůrná schémata pro elektřinu z obnovitelných zdrojů
Následující text vychází ze dvou studií zpracovaných SEVEn, o.p.s., na
objednávku Teplárenského sdružení České republiky a TEDOM, a.s. (Zeman,
Szomolányiová, Voříšek 2002a, 2002b), které analyzovaly výběr vhodného schématu
podpory zelené elektřiny pro Českou republiku. Ve světě v současné době existuje
několik schémat přímo zaměřených na zvýšení výroby zelené elektřiny, tj.
elektrické energie z obnovitelných zdrojů a dalších způsobů přátelských
životnímu prostředí. Mezi dosud nejčastěji používaná schémata patří: garantované
výkupní ceny - garantovaný výkup zelené elektřiny za garantované minimální
výkupní ceny, povinné kvóty - povinný podíl zelené elektřiny na celkové spotřebě
konečných zákazníků. Povinné kvóty mohou (ale nemusí) být kombinovány z dalšími
prvky: obchodovatelné zelené certifikáty, tendering - tj. uzavírání kontraktů o
výkupu zelené elektřiny v množství stanoveném kvótou na základě státem
vyhlašovaných veřejných soutěží. V rámci Evropské unie mají členské země zatím
možnost volby libovolných nástrojů, pokud nejsou konfliktní s jinými aspekty
společné politiky EU (především hospodářská soutěž). Objevily se však již určité
pokusy o sjednocení přístupu v rámci členských zemí. Diskuse se soustřeďuje na
volbu mezi dvěma schématy, a to garantovanými výkupními cenami a kombinací
povinné kvóty a obchodovatelných certifikátů (dále obchodovatelné kvóty), kterým
jsou věnovány následující části textu. Z nástupem liberalizace trhu s elektřinou
se systém garantovaných výkupních cen setkává s několika zásadními problémy jak
udržet transparentní a nediskriminační prostředí pro podnikání na konkurenčním
trhu. Naopak systém kvóty a zelených obchodovatelných certifikátů je s tímto
prostředím plně kompatibilní, a proto je pro zavedení v České republice
vhodnější. 4.1 Garantované výkupní ceny Garantované výkupní ceny byly dosud
nejrozšířenějším nástrojem podpory výroby zelené elektřiny a uplatnily se v řadě
zemí Evropské unie (např. v Německu, Španělsku, Portugalsku a Dánsku). V době
monopolního uspořádaní trhu vedly v několika zemích k rychlému nárůstu využívaní
obnovitelných zdrojů energie. Princip garantovaných výkupních cen Základní
principy systému garantovaných výkupních cen jsou následující: Stanovení
subjektů, na které se vztahuje povinnost výkupu zelené elektřiny - dosud byla
povinnost uvalena na společnosti fungující zároveň jako distributor i obchodník
s elektřinou, dnes však dochází k oddělování těchto funkcí. Stanovení
povinnosti, kdo musí uhradit zvýšené náklady - většinou jsou to koneční
zákazníci v souladu s principem znečišťovatel platí6. Zajištění
nediskriminačního, rovnoměrného rozdělení zvýšených nákladů a rizik mezi všechny
účastníky trhu spadající pod jednu kategorii (obchodníci, distributoři,
spotřebitelé, výrobci a dovozci). Povinnost výkupu elektřiny Hlavním a dosud
obvykle nedořešeným problémem při uplatnění systému garantovaných výkupních cen
na liberalizovaném trhu s elektřinou je otázka, na koho je uvalena povinnost
vykupovat elektřinu. Historicky byl na každém území jeden monopolní obchodník
(obchodní dodavatel elektřiny), který byl plně integrován s distributorem
(fyzickým dodavatelem elektřiny). Povinnost výkupu za garantované ceny měl v
takovém modelu jednoznačně tento distributor-obchodník, který pokrýval
exkluzivně veškerou dodávku elektřiny na daném území. Vícenáklady (rozdíl
garantovaných a standardních cen) byly dále rozúčtovány rovnoměrně mezi všechny
zákazníky v regionu, a nemohlo tedy dojít k žádné diskriminaci. Na
liberalizovaném trhu je situace podstatně složitější, protože obchodní a
distribuční společnosti nemusí být nutně propojeny. Proto zákon musí jednoznačně
určit, na koho je povinnost výkupu uvalena - buď na distributora, nebo na
obchodníka. 1. varianta - povinnost uvalena na distributora První varianta,
uvalení povinnosti výkupu zelené elektřiny na distributora, naráží na
liberalizovaném trhu na několik problémů: Distributor nemusí být schopný
zabezpečit odbyt povinně vykoupené elektřiny. Na jednom území může být víc
distribučních sítí (např. přímé spojení mezi výrobcem a spotřebitelem). Je nutné
zabezpečit složité přerozdělení nákladů výkupu zelené elektřiny mezi všechny
distributory. Pokud se najde distributor existující samostatně bez obchodníka,
povinnost výkupu elektřiny bude ležet na společnosti, která nemá žádné
zákazníky, a nemá tedy komu prodávat elektřinu. Proto takovýto distributor musí
obdržet licenci pro obchod a zřídit za nemalých nákladů obchodní provoz anebo
může pověřit jinou společnost prodejem vykoupené elektřiny. Integrovaná
distribuční a obchodní společnosti bude v podobné situaci, pokud většina jejích
zákazníku přejde ke konkurenci. Problémem je, že distributor nemá zajištěno, že
v každé situaci bude dostatečná poptávka po povinně vykoupené elektřině. Po dobu
převisu nabídky nad poptávkou je možné prodat elektřinu na burze jen za velmi
nízkou cenu. Pro distributora to může znamenat ztráty a v krajním případě i
bankrot. V některých zemích se spolu se zabezpečením prodeje narůstajícího
podílu povinně vykupované elektřiny objevují první problémy, a to zejména u
obnovitelných zdrojů, u kterých nelze dopředu stanovit časový průběh výroby
(např. energie z větru). Distributoři sice mohou využít elektřinu pro krytí
ztrát ve svých vedeních, což v současnosti představuje objem v rozmezí 7-10%
dodávek elektřiny. Dnes jsou tyto ztráty vyšší než objem vyrobené zelené
elektřiny (do 2 %), v budoucnu však může nastat opačná situace. Jednotliví
distributoři budou nést rozdílné náklady z povinného výkupu elektřiny, protože
množství a struktura elektřiny se bude geograficky měnit. Proto je nutné
vytvořit systém rovnoměrného rozprostření nákladů mezi všechny provozovatele
sítí a všechny spotřebitele elektřiny. Pokud má být uplatněn princip
znečišťovatel platí, každý spotřebitel elektřiny by měl doplácet za jednotku
spotřebované elektřiny stejně, a to i v případě, že nevyužívá distribuční síť,
ale nakupuje elektřinu přímo z nadřazené přenosové sítě. Proto je vhodné hradit
vícenáklady uvalením jednotného poplatku na veškerou spotřebu elektřiny, a ne s
poplatků za distribuci, jak je tomu dnes v ČR. 2. varianta - povinnost uvalena
na obchodníka Pokud bude povinnost výkupu zelené elektřiny uvalena na
obchodníka, je třeba určit, v jakém případě který obchodník má povinnost
vykoupit elektřinu. Na liberalizovaném trhu mají obchodníci přistup do všech
regionů a neexistuje žádny monopolní obchodník na daném území. Pokud by měl
každý obchodník povinnost vykoupit veškerou nabídnutou elektřinu, docházelo by k
nerovnoměrnému rozložení objemu vykoupené elektřiny mezi jednotlivé obchodníky.
To by znamenalo: Nutnost vytvoření systému rovnoměrného přerozdělení vícenákladů
mezi obchodníky. Případný problém s prodejem elektřiny, pokud by objem zelené
elektřiny tvořil značný podíl na objemu prodejů - obzvlášť u nákupu elektřiny
jejíž objem se mění v závislosti na přírodních podmínkách. U obchodníků je
administrativně a finančně náročnější přerozdělovat vícenáklady než u
distributorů vzhledem k vysokému a měnícímu se počtu obchodníků. Proto se nabízí
varianta stanovení povinného výkupu pro každého obchodníka stejným dílem z
celkového prodeje elektřiny Pokud je stanovená cílová kvóta objemu zelené
elektřiny, kterou obchodník musí vykoupit, není již nutné stanovovat minimální
výkupní ceny. Povinná kvóta garantuje poptávku po zelené elektřině na trhu, a
tím i určuje cenu, která pokryje náklady na výrobu zelené elektřiny v
požadovaném objemu. 4.2 Kvóta a zelené obchodovatelné certifikáty V rámci zemí
Evropské unie funguje od roku 2002 systém kvót a obchodovatelných certifikátů
(dále obchodovatelná kvóta) například v Belgii, Velké Británii a pro malé vodní
elektrárny v Rakousku (viz tabulka níže). V Dánsku byl plánovaný přechod od
garantovaných cen k obchodovatelné kvótě dočasně pozastaven (LAUBER, 2002).
Systém je využíván ve víc než deseti státech USA, z čehož nejúspěšnějším
příkladem je Texas (RADER, 2000). Také Senát USA již schválil povinnou kvótu (1
%) na federální úrovni. Tab. 3: Srovnání systémů obchodovatelných zelených
certifikátů v Evropě (De Lovinfosse, Varonne 2002 - doplněno a upraveno dle
Platts 2002) Poptávající Certifikáty Zdroje vyloučeny z podpory Garantovaná cena
Platnost a ukládání, či půjčování certifikátů do dalšího období Dovoz/ Vývoz
Datum implementace Belgie1 Dodavatelé a provozovatelé rozvodných sítí 1 MWh CO2
redukční faktor (Valonsko) Hydro a kogenerace >20 MW (Valonsko), Odpad Ano 5
let, ukládání povoleno Ne, regionální trhy 2002 Dánsko2 Koneční spotřebitelé 1
MWh Kogenerace, Odpad, Hydro>10 MW Ano Neomezená, ukládání povoleno, půjčování
se zálohou Očekává se, ale s omezeními Implementace pozastavena Itálie Velké
zdroje energie 100 MWh Kogenerace, Přečerpávací vodní elektrárna Ne 2 roky,
ukládání nepovoleno, půjčování s penálem Ano, pokud půjde o fyzický dovoz
energie 2002 Nizozemí Dobrovolně s daňovými úlevami 10 MWh Kogenerace, Odpad,
Hydro>10 MW Ne3 1 rok Ano, pokud půjde o fyzický dovoz energie Implementován
Švédsko Koneční spotřebitelé 1 MWh Kogenerace, Odpad, Hydro>1,5 MW Ano Ukládání
povoleno Ano, ale s omezeními Návrh pro 2003 Velká Británie Dodavatelé 1 MWh
Kogenerace, Odpad, Stávající hydro>20 MW Ne Neomezená, omezené ukládání (jen 25
%) a nepovolené půjčování Ano, ale s omezeními 2002 Poznámky: 1 V Belgii jsou
implementovány 4 různé systémy - 3 regionální a jeden federální. 2: Spuštění
dánského systému bylo plánováno v roce 2002, ale bylo pozastaveno novou vládou
na konci roku 2001. 3: Cena zelených certifikátů není garantovaná, ale
producenti obnovitelné elektrické energie profitují z prémiových cen. Princip
obchodovatelné kvóty Systém obchodovatelné kvóty se skládá z následujících
prvků: Kvóta - povinný minimální podíl zelené elektřiny na celkovém objemu
dodávané/spotřebované elektřině vyšší než současný podíl. Za dodání zelené
elektřiny obdrží její výrobce odpovídající množství zelených certifikátů. Aktéři
dokládají plnění stanovené kvóty odevzdáním příslušného množství zelených
certifikátů. Certifikáty je možné volně obchodovat, a proto aktéři nemusí přímo
nakupovat zelenou elektřinu v množství vyžadovaném kvótou ale stačí, když
nakoupí a odevzdají zelené certifikáty. Obchod se zelenými certifikáty nemusí
kopírovat fyzický obchod se zelenou elektřinou. Nediskriminační přístup
Povinnost plnit kvótu musí být uvalená na všechny účastníky trhu určité
kategorie. To znamená, že pokud je povinnost uvalena například na obchodní
dodavatele s elektřinou, žádná společnost není z této povinnosti vyloučena.
Povinnost je možné uvalit na různé typy subjektů: dodavatele, obchodníky,
provozovatele sítí, výrobce a dovozce anebo konečné spotřebitele. Například v
Británii je každý dodavatel elektřiny povinen dodat specifikovaný podíl zelené
elektřiny z celkového množství dodávané elektřiny svým zákazníkům ve Velké
Británii. Na druhé straně v Dánsku je daná povinnost zákonem uvalena na
spotřebitele. Dobré fungování trhu se zelenými certifikáty vyžaduje konkurenční
prostředí bez dominantního postavení na straně nabídky či poptávky po
certifikátech. Na straně nabídky, tj. výroby zelené elektřiny, je tradičně velké
množství menších subjektů. Problémem může být dominantní postavení na straně
poptávky po zelených certifikátech. Pokud by měl dominantní pozici nákupce
certifikátů, nemusel by uzavřít smlouvy o odkupu s domácími výrobci zelené
elektřiny, a tím je vytlačit z trhu. Takovéto zneužití tržní síly by nevedlo k
nižší výrobě zelených certifikátů, ale ke změně struktury na straně výroby.
Povinnost kvóty by měla být uvalena na subjekt s dostatečnou konkurencí.
Například pokud existuje na trhu dominantní výrobce, ale na straně obchodníků je
větší konkurence, je vhodné uvalit kvótu na obchodníky. Problémem by bylo, pokud
by byl celý trh dominantně ovládán na straně výroby, obchodu i provozovatelů
sítí. Konkurence na trhu s elektřinou je ovšem sama o sobě podmínkou dobrého
fungování liberalizovaného trhu a je také cílem Energetické politiky ČR (2000).
Výrobci zelené elektřiny obdrží příjmy z prodeje elektřiny - tržní cenu
elektřiny na volném trhu a navíc příjem z prodeje zelených certifikátů. Tržní
cenu zelených certifikátů není dopředu možné přesně předvídat, proto je naprostá
většina investic realizována na základě dlouhodobých kontraktů o odkupu
elektřiny a zelených certifikátů. Tím se investoři zabezpečí vůči riziku
volatility cen zelených certifikátů a přiblíží se jistotě poskytované
garantovanými výkupními cenami. Výrobci zelené elektřiny soutěží mezi sebou o
poptávku po zelených certifikátech danou kvótou, a to vyvolává neustálý tlak na
snižování nákladů a cen výroby zelené elektřiny. Poptávka po zelených
certifikátech se odvíjí od kvóty stanovené politickým rozhodnutím. Plnění kvóty
se prokazuje odevzdáním příslušného počtu certifikátů na konci tzv.
vyrovnávacího období (například na konci každého roku). Cena zelených
certifikátů závisí především na rozdílu výrobních nákladů prodané zelené
elektřiny a výrobních nákladů elektřiny z ostatních zdrojů, respektive tržní
ceny elektřiny. Cena se nestanovuje administrativně, ale samovolně na základě
podmínek na trhu. Také je však možné dočasně, anebo i trvale, cenu certifikátů
regulovat, čímž dochází ke kombinaci kvóty a garantovaných cen. Například
původní dánský návrh systému kvóty stanovil minimální cenu na úrovni přibližně
0,4 Kč/kWh (Lawaetz 2001). Fungování trhu s certifikáty vyžaduje zřízení
registračního systému, který zaznamenává vlastnictví zelených certifikátů a
registruje jejich převody (Rader, Lawaetz). Může být nastolena otázka, jestli je
nutné doplnit povinnou kvótu o možnost obchodování zelených certifikátů vzhledem
k tomu, že naprostá většina certifikátů se i tak prodává zároveň s fyzickou
dodávkou zelené elektřiny. Nicméně nezastupitelnou úlohou certifikátů je umožnit
větší flexibilitu v plnění povinností. Například na liberalizovaném trhu
dodavatelé elektřiny dopředu přesně nevědí, jaké množství elektřiny se jim
podaří v průběhu roku prodat, a proto ani nemohou vědět, kolik přesně musí
odevzdat zelených certifikátů. Na konci roku mají již dodavatelé přesné
informace a ti, kdo mají více certifikátů, než ukládá povinnost, je mohou
prodávat těm, kteří jich mají nedostatek. Systém také může umožnit uplatnění
certifikátů v dalším roku. Míru podpory pro jednotlivé typy zdrojů energie je
možné odlišit. Jednou možností je stanovení zvláštní kvóty pro každý typ zdroje,
tím však dochází k rozdělení trhu s certifikáty na několik menších trhů. Naopak,
pokud jednotlivé typy zdrojů obdrží rozdílné množství certifikátů na jednotku
vyrobené energie, například dle množství ušetřených emisí skleníkových plynů,
bude zachován jednotný trh s certifikáty (viz belgický systém - CWaPE 2002). Při
vhodném nastavení se systém kvóty a obchodovatelných certifikátů vyznačuje
vysokou environmentální i ekonomickou efektivitou. Vede totiž relativně přesně k
dosažení stanoveného podílu vyrobené zelené elektřiny, a tím poskytuje jistotu v
dosažení cílového snížení znečištění ovzduší a šetření neobnovitelnými zdroji
energie. Cílovou kvótu podílu zelené elektřiny je však nutné stanovovat opatrně.
Pokud je totiž stanovena příliš nízko, cena certifikátů se bude blížit nule. A
naopak, přemrštěné ambice mohou vést k nadměrným nákladům anebo hromadnému
nedodržování stanovené kvóty. Systém obchodovatelných zelených certifikátů může
být také kombinován s dobrovolným nákupem zelených certifikátů nad stanovenou
kvótu, který odpovídá dosud známému dobrovolnému nákupu zelené energie za mírně
zvýšené ceny. 4.3 Porovnání systému kvóty a zelených certifikátů se systémem
garantovaných výkupních cen Při porovnávání systému výkupních cen a
obchodovatelné kvóty sice zjistíme, že na teoretické úrovni jsou ekvivalentní, v
praxi můžeme identifikovat odlišné výhody, nevýhody i rizika na obou stranách
(viz tab. č. 4). Nicméně u garantovaných výkupních cen se na konkurenčním
liberalizovaném trhu s elektřinou objevují takové problémy se zajištěním
nediskriminačního přístupu a rovnoměrným rozložením vícenákladů, že systém
obchodovatelné kvóty se ukazuje být vhodnější pro uplatnění v České republice.
Systém zelených certifikátů také vytváří konkurenci mezi výrobci zelené
elektřiny, a tlačí tak na snižování nákladů výroby. Cena a množství S využitím
neoklasické ekonomické analýzy můžeme na teoretické úrovni považovat působení
systému kvóty a výkupních cen na tržní cenu a množství vyrobené zelené elektřiny
za ekvivalentní (viz obrázek 2). V systému garantovaných výkupních cen jsou
příjmy výrobce zelené elektřiny dány minimálním tarifem (P*). Množství vyrobené
zelené elektřiny (Q*) je pak určeno bodem, kde se marginální náklady na výrobu
zelené elektřiny rovnají garantované ceně P* (výroba roste do bodu, kdy se
marginální náklady rovnají marginálním příjmům). V systém kvóty mechanismus
působí opačným směrem. Množství vyrobené zelené elektřiny (Q*) je určeno přímo
stanovenou povinnou kvótou. Cena, tj. celkový příjem z jednotky vyrobené zelené
elektřiny (P*), se rovná marginálním nákladům její výroby u množství daného
kvótu (Q*). Cena zeleného certifikátu (Pcert.) je pak dána rozdílem celkového
příjmu (P*) a tržní ceny elektřiny (Ptržní) (pro podrobnější analýzu viz
Schaeffer 1999). Výše popsaný mechanismus je čistě teoretický, v praxi hrají
významnou úlohu další konkrétní charakteristiky praktické implementace systémů.
Důležitou podmínkou také je, aby pokuta za nedodržení kvóty byla vyšší než
marginální náklady výroby elektřiny v požadovaném množství (Morthorst 1999). V
opačném případě by bylo výhodnější pokutu zaplatit než dodržet množství
stanovené kvótou, a proto výše pokuty tvoří horní hranici pro cenu certifikátu.
Regulativně se také může stanovit minimální cena certifikátů. Zajištění rovných
podmínek a administrativní náklady U obou systémů je nutné vynaložit
administrativní náklady na stanovení a pravidelnou aktualizaci podpůrné
politiky. Systém kvóty vyžaduje navíc administrativní náklady nutné na
zabezpečení registrace a obchodování s certifikáty, proto se systém výkupních
cen jeví jako administrativně jednodušší. Nicméně, pokud mají být eliminována
rizika spojená s uplatněním garantovaných cen na liberalizovaném trhu,
administrativní náklady narůstají. U garantovaných výkupních cen nastává riziko,
že pokud je povinnost výkupu zelené elektřiny uvalena na distributory, ti nemusí
být schopni povinně nakoupenou elektřinu prodat za standardní (tržní) ceny.
Proto je vhodnější uvalit povinnost výkupu na subjekty, které elektřinu
prodávají - obchodníky. Pokud je ovšem povinnost výkupu zelené elektřiny uvalena
na obchodníky, je obtížné zabezpečit rovnoměrné rozložení vícenákladů a rizik
vyplývajících ze systému, jelikož počet obchodníků může být velký a jejich
struktura proměnlivá. Administrativní náklady takovéhoto uspořádaní mohou být
neúměrně vysoké. Nejjednodušší by bylo náklady a rizika rozložit mezi obchodníky
v poměru k jejích prodejům. Pokud je ale na každého obchodního dodavatele
elektřiny uvalena povinnost výkupu zelené elektřiny v objemu procenta z prodeje,
toto opatření je již dostatečné k dosažení nárůstu zelené elektřiny i bez
stanovení minimálních výkupních cen - jedná se o známý systém povinné kvóty. U
výkupních cen je obtížné přesně odhadnout, kolik které typy zdrojů energie
potřebují. Situaci ztěžuje rychlý vývoj technologií a jejich cen, takže je nutné
výkupní ceny často měnit na základě nových odhadů, což je spojeno s
administrativní a časovou náročností vyjednávání se zájmovými skupinami a
legislativním procesem. Pokud se výkupní ceny podhodnotí, systém nedosáhne
žádoucích cílů, a pokud se výkupní ceny nadhodnotí, výrobci zelené elektřiny
dosahují nadměrných zisků. Systém obchodovatelné kvóty vyžaduje stanovení cílové
kvóty a výše sankce za neodevzdání certifikátů. U tohoto systému je jednodušší
dosáhnout plynulý růst trhu (postupným nárůstem kvóty) bez vytváření cyklů
přehřátí a útlumu průmyslu, jako je tomu u výkupních cen. Oproti výkupným cenám
je zde navíc nutné zabezpečit fungování trhu se zelenými certifikáty, tj.
registraci převodů certifikátů a kontrolu plnění kvóty. Transakční náklady jsou
nižší u systému garantovaného výkupu za stanovené ceny, protože dodavatele
elektřiny nemusí vyjednávat o jednotlivých smlouvách s výrobci. Tato úspora je
důležitá zejména pro malé výrobce zelené elektřiny. V zemích, kde je podpora
malovýroby prioritou, může být systém obchodovatelné kvóty také doplněn o
poskytování garantovaných výkupních cen pro malou výrobu zelené elektřiny.
Účinnost a efektivnost V krátkodobém horizontu se systém výkupních cen může zdát
výhodnější, protože snímá část podnikatelského rizika z investorů tím, že mohou
počítat s jistým odběrem elektřiny za předem stanovenou cenu. Při dostatečně
vysoko stanovených cenách je tak zaručený rychlý nárůst výroby zelené elektřiny.
Na druhé straně se však toto působení může v dlouhém horizontu ukázat jako
nevýhodné, protože nevytváří konkurenční prostředí mezi výrobci zelené energie.
Naopak, prodej zelených certifikátů je realizován na trhu, a umožňuje tak příjem
podpory jen pro nejefektivnější provozy. Jedním z kritérií je přesnost nástroje
politiky, tj. jeho schopnost dosahovat stanovených politických cílů, a
předvídatelnost maximálních nákladů. Systém kvóty určuje přímo objem zelené
elektřiny, která bude vyrobena, a proto je z tohoto hlediska přesnější než
výkupní ceny. Navíc pokud je nákladová křivka plochá, kvóta nám zajistí i
přesnější odhad nákladů na dosažení cílů regulační politiky. Ekonomická
efektivnost je důležitá zejména v dlouhodobém horizontu s rozšiřujícím se
podílem zdrojů zelené elektřiny na celkovém objemu výroby elektrické energie. Z
tohoto hlediska se zdá být systém obchodovatelné kvóty na jednotném evropském
trhu s elektřinou jako vhodnější a je i v souladu se způsobem stanovení
indikativních cílů dle Směrnice EU o podpoře obnovitelných zdrojů energie -
kvantitativní cíle se vztahují na podíl zelené elektřiny na objemu elektřiny
spotřebované na daném území. To znamená, že zelené certifikáty pocházející z
jiných zemí lze využít pro plnění domácího cíle. To může znamenat snížení
nákladů na plnění cílů Evropské unie, protože je možné zelenou elektřinu vyrábět
tam, kde je to levnější. Přitom náklady na plnění celkového cíle EU zůstanou
rozloženy mezi členskými státy. Jana Szomolányiová Zdroj: CZ BIOM - www.biom.cz
[http://www.biom.cz]
1. Úvod a shrnutí
Příspěvek je věnován hledání vhodné podpory pro výrobu elektřinu z obnovitelných zdrojů v České republice. V oblasti formulace dlouhodobé politiky podpory obnovitelných zdrojů je třeba zodpovědět dvě hlavní otázky - jaký cíl stanovit v oblasti podpory obnovitelných zdrojů a jakými nástroji tohoto cíle dosáhnout.
První část příspěvku je soustředěna na problematiku stanovení cílového podílu obnovitelných zdrojů na výrobě energie v České republice. Cíle by měly reflektovat skutečnost, že úspory energie jsou zatím výrazně levnější alternativou snížení negativních environmentálních dopadů z energetiky než obnovitelné zdroje.
Druhá část příspěvku srovnává možnosti schémat přímo určených pro zvýšení podílu elektřiny z obnovitelných zdrojů se systémy podporující také úspory energie, zejména se zavedením energetických daní. Poukazuje na to, že ačkoli energetické daně mohou být ekonomicky efektivnější alternativou, přímá podpora zelené elektřiny je politicky přijatelnější.
Třetí část je věnována analýze potřebné k doporučení vhodného schématu podpory zelené elektřiny v ČR. Srovnávány jsou dvě nejčastěji diskutovaná schémata podpory zelené elektřiny - garantované výkupní ceny a kombinace kvóty se zelenými obchodovatelnými certifikáty. I když každé se schémat nabízí určité výhody i nevýhody, zkoumání vedlo k závěru, že v podmínkách konkurenčního liberalizovaného trhu s elektřinou je vhodnější zavedení systému kvóty a zelených obchodovatelných certifikátů.
2. Stanovení cíle podpory obnovitelných zdrojů energie
Nalezení vhodného cíle pro podporu obnovitelných zdrojů v České republice musí být předmětem politického konsensu, smyslem této části příspěvku je pouze upozornit na klíčové faktory, které by v této diskusi neměly být opomenuty.
Využití obnovitelných zdrojů energie směřuje k cílům státní politiky v několika oblastech - ochraně životního prostředí, zajištění bezpečných dodávek energie a kladného působení na domácí platební bilanci snížením dovozů paliv. Tyto přínosy se neodráží v reálných ekonomických veličinách, a jedná se tedy o pozitivní externality. Navíc byla v posledním století poskytována velká finanční podpora vývoji technologií využívajících klasické zdroje energie.
Proto je úkolem státní regulace externality internalizovat, a změnit tak současné nastavení tržního prostředí. Bohužel externality nelze přesně vyčíslit, proto míra jejích zahrnutí je výsledkem spíše politické diskuse, než vědeckého výzkumu.
Praktická politika v oblasti podpory obnovitelných zdrojů se odvíjí především od politicky stanovených cílů a rozhodnutí. Při stanovování těchto cílů je vhodné si uvědomit, že k ochraně životního prostředí a zajištění bezpečných dodávek energie přispívají nejen obnovitelné zdroje energie, ale stejnou, ne-li větší mírou i úspory energie. Přitom jsou v České republice úspory zatím mnohem levnější alternativou k dosažení výše popsaných cílů.
Z těchto důvodů by měl být proces určování cílů k podpoře obnovitelných zdrojů a úspor energie propojen. Příliš velké cíle v oblasti rozvoje obnovitelných zdrojů a nízké cíle v oblasti úspor energie mohou vést k nadměrným nákladům pro společnost za dosažení nižších přínosů.
Jednou z možností řešení problému je ponechání rozhodnutí o rozdělení podpory mezi obnovitelné zdroje a úspory energie na trhu. To by znamenalo využití nástrojů stejnou mírou podporující ušetřenou energii a energii vyrobenou z obnovitelných zdrojů, a to zejména zavedením energetických daní. Problém tohoto řešení je, že v následujících několika letech pravděpodobně není možné prosadit takové sazby energetických daní, které by dostatečně působily na snížení negativních efektů z využití klasických zdrojů.
Česká republika si již deklarativně stanovila ambiciózní cíl minimálně zdvojnásobit dnešní méně než dvouprocentní podíl využití obnovitelných zdrojů na spotřebě primárních zdrojů energie do roku 2010 dle Státní politiky životního prostředí (MŽP 2001) na 4-6 % (včetně druhotných zdrojů) a - dle Energetické politiky (2000) - na 3-6 %.
Dle odhadů provedených v Studii o energetické efektivnosti (SRCI et al. 1999) si můžeme přiblížit, jaký objem investic by dané cíle znamenaly. Studie uvádí, že celkové investiční náklady zvýšení výroby obnovitelných zdrojů o 37 PJ do roku 2010, tj. dosažení podílu obnovitelných zdrojů ve výši 3,6 % na primárních energetických zdrojích, byly odhadnuty na 27 mld. Kč. To znamená roční investice v objemu 2,7 mld. Kč, tj. značný, půlprocentní podíl na ročních hrubých hmotných investicích národního hospodářství. Když vyjdeme z údajů Studie o energetické efektivnosti (SRCI et al. 1999, s. 40) dá se odhadnout, že k dosažení úspor energie v průmyslu ve stejné výši (37 PJ) by postačovala pouze třetina až čtvrtina investičních prostředků (7 mld. Kč).
Existují tedy argumenty pro podporu obnovitelných zdrojů i za cenu vyšších nákladů? Prvním argumentem, který lze diskutovat, je fakt, že úspory energie nikdy nemohou pokrýt celou energetickou spotřebu, a proto v dlouhodobém výhledu bude využití obnovitelných zdrojů nevyhnutelné. Zkušenosti s uplatněním technologií v praxi, technologický pokrok a úspory z rozsahu jsou v celoevropském, či celosvětovém měřítku klíčové pro snižování nákladů na výrobu obnovitelné energie. Zde je však vhodné zvážit ekonomické možnosti České republiky a je otázkou, jestli rozvoj technologií nepřenechat ekonomicky vyspělejším zemím, které mají také příhodnější přírodní podmínky. Druhým, kontroverznějším, argumentem může být snaha o následování některých západních zemí (např. Dánska), kterým se podařilo vysokým finančním zvýhodněním obnovitelných zdrojů podnítit úspěšný rozvoj domácího průmyslu v této oblasti . Jiným zemím se však povedlo spíše podpořit dovoz již rozvinutých technologií se zahraničí (např. Velká Británie) (Connor 2002). Takováto strategie by vyžadovala soustředění se na jednu oblast technologií s největším technickým, ale i ekonomickým potenciálem pro uplatnění v České republice.
Dalšími otázkami k diskusi jsou, jaká část cílového objemu využití obnovitelných zdrojů by měla připadnout na výrobu elektřiny a jaká část na výrobu tepla a zda směřovat podporu k levnějším technologiím anebo dražším zdrojům poskytnout větší podporu.
3. Nástroje podpory obnovitelných zdrojů a úspor energie
V současnosti je v České republice zaveden podpůrný systém garantovaných výkupních cen pro elektřinu z obnovitelných zdrojů energie. Zatím je jeho zakotvení cenovým výměrem Energetického regulačního úřadu (2001) právně zpochybnitelné a Ministerstvo životního prostředí plánuje návrh systému, který by měl být definován přímo zákonem1. To otevírá diskusi o úrovni konkrétního cíle pro nárůst zelené elektřiny2 a zejména nalezení nejvhodnějšího systému pro její dlouhodobou podporu. Také bude nutné promyslet rozšíření podpory elektřiny na podporu výroby tepla z obnovitelných zdrojů, to však již není předmětem tohoto příspěvku.
V ekonomicky vyspělých zemích byly v průběhu posledních desetiletí využity různorodé typy nástrojů přímo zaměřených na podporu obnovitelné energie (např. garance výkupních cen), ale i nástrojů zaměřených šíře na snížení negativních efektů energetického cyklu (např. environmentální daně anebo emisní obchodování). Dále je proto provedená analýza zkoumající, jaký model podpory by byl nejvhodnější pro podmínky v České republice.
V rámci podpory přímo zaměřené na obnovitelné zdroje bylo využito mnoho ekonomických, administrativních i informačních nástrojů, nicméně v současnosti volí většina zemí mezi využitím dvou hlavních nástrojů na podporu zelené elektřiny, a to mezi garantovanými výkupními cenami a systémem kvóty v kombinaci se zelenými certifikáty. Na úrovni Evropské unie byla také vyvinutá částečná snaha nastartovat proces harmonizace podpůrných systémů v jednotlivých členských státech (viz např. Directive 2001/77/EC 2001; EC 2000).
V několika evropských zemích byla již zavedena ekologická daňová reforma a v Evropské unii se opětovně otevřela diskuse a snaha k harmonizovanému zavádění a zvyšování energetických daní3 (viz příspěvek Milana Ščasného v tomto sborníku). Energetické daně internalizují negativní externí náklady výroby energie z klasických zdrojů a zvýhodňují obnovitelnou energii, která je z energetických daní osvobozena. V současnosti již můžeme pozorovat první obchody s emisemi skleníkových plynů (v rámci společně zaváděných projektů) a od roku 2005 se plánuje zavedení obchodování s emisním povoleními pro CO2 na úrovni Evropské unie (viz příspěvek Ulriky Eteme nebo Milana Ščasného v tomto sborníku a návrh Evropské komise (2001)). Nelze tedy využít pouze těchto nástrojů a je k podpoře zelené elektřiny nutné navíc formulovat zvláštní schéma typu kvóty anebo výkupních cen?
3.1 Energetické daně vs. schémata pro zelenou elektřinu
Srovnání výhodnosti energetických daní a schémat pro zelenou elektřinu můžeme analyzovat ze dvou základních aspektů:
minimalizace společenských nákladů na snížení negativních environmentálních dopadů výroby z klasických zdrojů,
z hlediska praktické politiky.
Z hlediska minimalizace nákladů je výhodnější uplatnění energetických daní, protože ponechává na trhu rozhodnutí, která opatření ke snížení výroby energie z klasických zdrojů budou přijata. To znamená, že pokud jsou úspory energie levnější než využití obnovitelných zdrojů, bude stejných environmentálních přínosů dosaženo úsporami energie. Také ponechává volbu mezi výrobou elektřiny a tepla z obnovitelných zdrojů na trhu, na rozdíl od schémat na podporu zelené elektřiny.
Na druhé straně se dá pochybovat, jestli v následujících několika letech je možné politicky prosadit takové sazby energetických daní, které by zabezpečily výrazné snížení negativních vlivů energetického hospodářství. Proto, pokud má být naplněn politický cíl růstu využití obnovitelných zdrojů, k tomu musí být využity jiné nástroje.
Zjednodušeně řečeno, energetické daně jsou většinou cílené na internalizaci externích nákladů do té míry, která je v dané chvíli politicky akceptovatelná, zatímco podpůrná schémata směřují k poskytnutí takové podpory obnovitelným zdrojům, aby bylo dosaženo cílového objemu výroby z těchto zdrojů - a proto byly dosud v podpoře zelené elektřiny úspěšnější.
Energetické daně a podpůrná schémata mají nicméně několik společných prvků - v obou případech se může jednat o výnosově (fiskálně) neutrální systém a je možné uplatnit politický princip \"znečišťovatel platí\". Pokud je u systému výkupních cen anebo kvóty uplatněn princip znečišťovatel platí, dochází také k mírnému nárůstu cen elektřiny.
Minimalizace společenských nákladů
Využití energetických daní skýtá jednu velkou výhodu oproti schématům podpory obnovitelných zdrojů energie - poskytuje stejnou finanční podporu jednotce vyrobené zelené energie anebo uspořené energie. Rovný přístup k úsporám energie a využití obnovitelných zdrojů je důležitý zejména v České republice (a v ostatních kandidátských zemích), kde jsou náklady na úspory energie mnohonásobně nižší než na výrobu energie z obnovitelných zdrojů.
Na obrázku 1 je vidět, že křivka investičních nákladů pro využití obnovitelných zdrojů roste mnohem strměji, než je tomu u úspor energie4. Po přičtení provozních nákladů, které jsou u obnovitelných zdrojů vyšší, by byl rozdíl ještě znatelnější. Protože ekonomické příjmy z ušetřené anebo dodané jednotky energie jsou stejné, znamená to mnohem vyšší ekonomickou návratnost projektů úspor energie. Navíc, uspořená energie je obecně z hlediska životního prostředí příznivější než většina způsobů výroby energie z obnovitelných zdrojů5 a ušetřenou energii, nemusíme dovážet ze zahraničí. Proto, když bude stejný objem prostředků investován do úspor energie, měl by přinést větší snížení využití klasických zdrojů energie než stejná investice do obnovitelných zdrojů.
Na rozdíl od energetických daní schémata na podporu obnovitelné energie oddělují trhy pro obnovitelné zdroje energie, klasické zdroje a úspory energie. Státní politika více méně určí podíl obnovitelné elektřiny na trhu, a ty už pak nesoutěží s klasickými zdroji. Proto o rozdělení investic mezi úspory energie a obnovitelné zdroje rozhoduje více státní politika než trh.
Na druhé straně se zde jedná jen o statickou analýzu a musíme počítat s tím, že v průběhu času se budou nákladové křivky pro obnovitelnou energii a úspory měnit. Vývoj technologií může přinést pokles nákladů u některých obnovitelných zdrojů, i když na druhé straně záběr lokalit z nejvýhodnějšími podmínkami může působit opačným směrem ke zvyšování nákladů. S postupným vyrovnáváním energetické náročnosti českého hospodářství se standardem Evropské unie budou stoupat i marginální náklady úspor energie.
Politické aspekty
Pokud se na volbu mezi energetickými daněmi a schématem zaměřeným přímo na podporu využití obnovitelných zdrojů podíváme z hlediska praktické politiky, zjistíme, že přímá podpora obnovitelných zdrojů je politicky přijatelnější. V krátkodobém horizontu stojíme v současném politickém klimatu spíše před otázkou zavedení, či nezavedení přímé podpory obnovitelných zdrojů a nevolíme mezi energetickými daněmi a přímou podporou.
Politická akceptovatelnost zavedení energetických daní je v České republice (tak jako ve většině zemí) nízká a snaha o její zavedení se zde již potkala se značným neúspěchem (viz například příspěvek Jiřiny Jílkové nebo Martina Bursíka v tomto sborníku).
Na druhé straně v České republice od počátku roku 2002 funguje systém garantovaných cen pro elektřinu z obnovitelných zdrojů a kogenerace, i když byl implementován způsobem nevyžadujícím souhlas parlamentu. Větší politická přijatelnost přímé podpory obnovitelných zdrojů se dá přičíst tomu, že stejné zvýhodnění obnovitelných zdrojů způsobí u přímé podpory mnohem menší nárůst cen elektřiny.
Například systém zavedený od počátku roku 2002 v České republice sice poskytuje dodatečnou podporu zelené elektřině v rozmezí 0,2-5 Kč/kWh, ale zvyšuje průměrnou cenu elektřiny jen zhruba v rozmezní několika haléřů na kilowathodinu (viz tab. č. 1). Důvodem je, že podpora směřuje do zelené elektřiny s podílem na trhu do 2 % (bez velkých vodních elektráren), zatímco náklady se rozpouští mezi všechny spotřebitele. Naopak poskytnutí stejné podpory energetickými daněmi (od které by byla zelená elektřina osvobozena) by zvýšilo cenu elektřiny o daň v rozsahu 2-3 Kč/kWh. Nicméně posledně navrhovaná minimální sazba pro zdanění elektřiny v rámci EU byla ve výši 0,03 Kč/kWh, respektive 1 €/MWh (viz tab. č. 2). Jak je vidět, garantované výkupní ceny (a analogicky systém kvóty), na rozdíl od energetických daní, nepostihuje znatelně energeticky náročný průmysl a další zájmové skupiny.
Tab. 1: Srovnání podpory garantovanými výkupními cenami oproti spotřebním daním v EU
Výkupní ceny v ČR (2002)1
Náklady na výrobu2
(Kč/kWh)
Garantované min. ceny3
(Kč/kWh)
Tržní cena
(Kč/kWh)
Rozdíl cen: garant.-tržní
(Kč/kWh)
Vodní energie (do 10 MWel)
2,80
1,5
0,93
0,57
Větrná energie
2,80
3,0
0,93
2,07
Biomasa a bioplyn
2,5
0,93
1,57
Geotermální energie
1,21
3,0
0,93
2,07
Solární energie
15,00
6,0
0,93
5,07
Kogenerace (průměr)
1,135
0,93
0,21
Poznámky: 1 Jedná se pouze o cenu elektřiny, tj. bez poplatků za distribuci apod.,
2 Zdroj: EKOWATT (2002), 3 Zdroj: Energetický regulační úřad (2001).
Tab. 2: Sazby spotřebních daní z elektřiny v zemích EU
Spotřební daně z elektřiny v EU
Sazby daně
Kč/kWh
Euro/MWh
Min. sazby daně pro elektřinu - návrh směrnice EU (05/2002)
0,03
1,0
Průměr sazeb ve státech EU
0,48
15,8
Min. sazba v EU - Řecko a Irsko
0,00
0,0
Max. sazba v EU - Dánsko
2,76
90,0
Poznámka: Kurs Kč/Euro (průměr říjen 2002) = 30,653
3.2 Emisní obchodování
Rozsah podpory obnovitelným zdrojům ze strany obchodování s emisemi skleníkových plynů je diskutabilní a zasluhoval by si detailnější analýzu než umožňuje prostor tohoto příspěvku. Nicméně dále jsou uvedeny alespoň základní možnosti a trendy v této oblasti. Každý typ emisního obchodování poskytuje pro obnovitelné zdroje jiné možnosti:
Společně zaváděné projekty (Joint Implementation)
Tento způsob umožňuje prodej emisí ušetřených oproti referenčnímu vývoji (bez projektu) a může být dodatečným příjmem využití obnovitelných zdrojů i úspor energie. Zatím je však v procesu schvalování jen několik projektů, také vzhledem k náročnosti administrativních procedur.
Obchodování s emisními povoleními plánované od roku 2005 v EU
Pro soukromé investory znamená tento systém mnohem nižší transakční náklady, a proto bude pravděpodobně pro prodejce a nákupce emisí lákavější než společně zaváděné projekty.
Systém spočívá v alokaci limitovaného množství emisních povolení mezi velké producenty emisí skleníkových plynů (v energetice výrobcům z fosilních paliv). Tyto zdroje mohou s emisními povoleními obchodovat a každoročně musí každý zdroj odevzdat kontrolnímu orgánu množství povolení odpovídající objemu produkovaných emisí. (Pro podrobnější popis viz příspěvek Ulriky Eteme v tomto sborníku a EC 2001.)
Klíčový je zde konkrétní způsob alokace emisních povolení mezi zdroje v ČR. Pokud by byly emisní povolení prodávány v aukcích, prodražilo by to výrobu energie z fosilních paliv podobně jako u zavedení energetických daní. Dá se však realisticky předpokládat, že v nejbližším období 2005-2007 budou emisní povolení přidělena českým producentům zdarma (tzv. grandfathering požadován návrhem směrnice) přibližně v objemu jejich současné produkce emisí. V takovémto případě nedojde k růstu nákladů výroby energie z fosilních paliv a relativnímu zvýhodnění výrobců z obnovitelných zdrojů.
Nicméně i v případě alokace povolení zdarma, pokud výrobci z fosilních zdrojů uplatní opatření ke snižování emisí na jejích zařízeních, mohou zbylé emisní povolení prodat (například zahraničním výrobcům). Takovýto systém tudíž podporuje úspory energie u velkých zdrojů.
4. Podpůrná schémata pro elektřinu z obnovitelných zdrojů
Následující text vychází ze dvou studií zpracovaných SEVEn, o.p.s., na objednávku Teplárenského sdružení České republiky a TEDOM, a.s. (Zeman, Szomolányiová, Voříšek 2002a, 2002b), které analyzovaly výběr vhodného schématu podpory zelené elektřiny pro Českou republiku.
Ve světě v současné době existuje několik schémat přímo zaměřených na zvýšení výroby zelené elektřiny, tj. elektrické energie z obnovitelných zdrojů a dalších způsobů přátelských životnímu prostředí. Mezi dosud nejčastěji používaná schémata patří:
garantované výkupní ceny - garantovaný výkup zelené elektřiny za garantované minimální výkupní ceny,
povinné kvóty - povinný podíl zelené elektřiny na celkové spotřebě konečných zákazníků.
Povinné kvóty mohou (ale nemusí) být kombinovány z dalšími prvky:
obchodovatelné zelené certifikáty,
tendering - tj. uzavírání kontraktů o výkupu zelené elektřiny v množství stanoveném kvótou na základě státem vyhlašovaných veřejných soutěží.
V rámci Evropské unie mají členské země zatím možnost volby libovolných nástrojů, pokud nejsou konfliktní s jinými aspekty společné politiky EU (především hospodářská soutěž). Objevily se však již určité pokusy o sjednocení přístupu v rámci členských zemí. Diskuse se soustřeďuje na volbu mezi dvěma schématy, a to garantovanými výkupními cenami a kombinací povinné kvóty a obchodovatelných certifikátů (dále obchodovatelné kvóty), kterým jsou věnovány následující části textu.
Z nástupem liberalizace trhu s elektřinou se systém garantovaných výkupních cen setkává s několika zásadními problémy jak udržet transparentní a nediskriminační prostředí pro podnikání na konkurenčním trhu. Naopak systém kvóty a zelených obchodovatelných certifikátů je s tímto prostředím plně kompatibilní, a proto je pro zavedení v České republice vhodnější.
4.1 Garantované výkupní ceny
Garantované výkupní ceny byly dosud nejrozšířenějším nástrojem podpory výroby zelené elektřiny a uplatnily se v řadě zemí Evropské unie (např. v Německu, Španělsku, Portugalsku a Dánsku). V době monopolního uspořádaní trhu vedly v několika zemích k rychlému nárůstu využívaní obnovitelných zdrojů energie.
Princip garantovaných výkupních cen
Základní principy systému garantovaných výkupních cen jsou následující:
Stanovení subjektů, na které se vztahuje povinnost výkupu zelené elektřiny - dosud byla povinnost uvalena na společnosti fungující zároveň jako distributor i obchodník s elektřinou, dnes však dochází k oddělování těchto funkcí.
Stanovení povinnosti, kdo musí uhradit zvýšené náklady - většinou jsou to koneční zákazníci v souladu s principem znečišťovatel platí6.
Zajištění nediskriminačního, rovnoměrného rozdělení zvýšených nákladů a rizik mezi všechny účastníky trhu spadající pod jednu kategorii (obchodníci, distributoři, spotřebitelé, výrobci a dovozci).
Povinnost výkupu elektřiny
Hlavním a dosud obvykle nedořešeným problémem při uplatnění systému garantovaných výkupních cen na liberalizovaném trhu s elektřinou je otázka, na koho je uvalena povinnost vykupovat elektřinu.
Historicky byl na každém území jeden monopolní obchodník (obchodní dodavatel elektřiny), který byl plně integrován s distributorem (fyzickým dodavatelem elektřiny). Povinnost výkupu za garantované ceny měl v takovém modelu jednoznačně tento distributor-obchodník, který pokrýval exkluzivně veškerou dodávku elektřiny na daném území. Vícenáklady (rozdíl garantovaných a standardních cen) byly dále rozúčtovány rovnoměrně mezi všechny zákazníky v regionu, a nemohlo tedy dojít k žádné diskriminaci.
Na liberalizovaném trhu je situace podstatně složitější, protože obchodní a distribuční společnosti nemusí být nutně propojeny. Proto zákon musí jednoznačně určit, na koho je povinnost výkupu uvalena - buď na distributora, nebo na obchodníka.
1. varianta - povinnost uvalena na distributora
První varianta, uvalení povinnosti výkupu zelené elektřiny na distributora, naráží na liberalizovaném trhu na několik problémů:
Distributor nemusí být schopný zabezpečit odbyt povinně vykoupené elektřiny.
Na jednom území může být víc distribučních sítí (např. přímé spojení mezi výrobcem a spotřebitelem).
Je nutné zabezpečit složité přerozdělení nákladů výkupu zelené elektřiny mezi všechny distributory.
Pokud se najde distributor existující samostatně bez obchodníka, povinnost výkupu elektřiny bude ležet na společnosti, která nemá žádné zákazníky, a nemá tedy komu prodávat elektřinu. Proto takovýto distributor musí obdržet licenci pro obchod a zřídit za nemalých nákladů obchodní provoz anebo může pověřit jinou společnost prodejem vykoupené elektřiny. Integrovaná distribuční a obchodní společnosti bude v podobné situaci, pokud většina jejích zákazníku přejde ke konkurenci.
Problémem je, že distributor nemá zajištěno, že v každé situaci bude dostatečná poptávka po povinně vykoupené elektřině. Po dobu převisu nabídky nad poptávkou je možné prodat elektřinu na burze jen za velmi nízkou cenu. Pro distributora to může znamenat ztráty a v krajním případě i bankrot. V některých zemích se spolu se zabezpečením prodeje narůstajícího podílu povinně vykupované elektřiny objevují první problémy, a to zejména u obnovitelných zdrojů, u kterých nelze dopředu stanovit časový průběh výroby (např. energie z větru).
Distributoři sice mohou využít elektřinu pro krytí ztrát ve svých vedeních, což v současnosti představuje objem v rozmezí 7-10% dodávek elektřiny. Dnes jsou tyto ztráty vyšší než objem vyrobené zelené elektřiny (do 2 %), v budoucnu však může nastat opačná situace.
Jednotliví distributoři budou nést rozdílné náklady z povinného výkupu elektřiny, protože množství a struktura elektřiny se bude geograficky měnit. Proto je nutné vytvořit systém rovnoměrného rozprostření nákladů mezi všechny provozovatele sítí a všechny spotřebitele elektřiny. Pokud má být uplatněn princip znečišťovatel platí, každý spotřebitel elektřiny by měl doplácet za jednotku spotřebované elektřiny stejně, a to i v případě, že nevyužívá distribuční síť, ale nakupuje elektřinu přímo z nadřazené přenosové sítě. Proto je vhodné hradit vícenáklady uvalením jednotného poplatku na veškerou spotřebu elektřiny, a ne s poplatků za distribuci, jak je tomu dnes v ČR.
2. varianta - povinnost uvalena na obchodníka
Pokud bude povinnost výkupu zelené elektřiny uvalena na obchodníka, je třeba určit, v jakém případě který obchodník má povinnost vykoupit elektřinu. Na liberalizovaném trhu mají obchodníci přistup do všech regionů a neexistuje žádny monopolní obchodník na daném území.
Pokud by měl každý obchodník povinnost vykoupit veškerou nabídnutou elektřinu, docházelo by k nerovnoměrnému rozložení objemu vykoupené elektřiny mezi jednotlivé obchodníky. To by znamenalo:
Nutnost vytvoření systému rovnoměrného přerozdělení vícenákladů mezi obchodníky.
Případný problém s prodejem elektřiny, pokud by objem zelené elektřiny tvořil značný podíl na objemu prodejů - obzvlášť u nákupu elektřiny jejíž objem se mění v závislosti na přírodních podmínkách.
U obchodníků je administrativně a finančně náročnější přerozdělovat vícenáklady než u distributorů vzhledem k vysokému a měnícímu se počtu obchodníků. Proto se nabízí varianta stanovení povinného výkupu pro každého obchodníka stejným dílem z celkového prodeje elektřiny
Pokud je stanovená cílová kvóta objemu zelené elektřiny, kterou obchodník musí vykoupit, není již nutné stanovovat minimální výkupní ceny. Povinná kvóta garantuje poptávku po zelené elektřině na trhu, a tím i určuje cenu, která pokryje náklady na výrobu zelené elektřiny v požadovaném objemu.
4.2 Kvóta a zelené obchodovatelné certifikáty
V rámci zemí Evropské unie funguje od roku 2002 systém kvót a obchodovatelných certifikátů (dále obchodovatelná kvóta) například v Belgii, Velké Británii a pro malé vodní elektrárny v Rakousku (viz tabulka níže). V Dánsku byl plánovaný přechod od garantovaných cen k obchodovatelné kvótě dočasně pozastaven (LAUBER, 2002). Systém je využíván ve víc než deseti státech USA, z čehož nejúspěšnějším příkladem je Texas (RADER, 2000). Také Senát USA již schválil povinnou kvótu (1 %) na federální úrovni.
Tab. 3: Srovnání systémů obchodovatelných zelených certifikátů v Evropě (De Lovinfosse, Varonne 2002 - doplněno a upraveno dle Platts 2002)
Poptávající Certifikáty Zdroje vyloučeny z podpory Garantovaná cena Platnost a ukládání, či půjčování certifikátů do dalšího období Dovoz/ Vývoz Datum implementace
Belgie1 Dodavatelé a provozovatelé rozvodných sítí 1 MWh CO2 redukční faktor (Valonsko) Hydro a kogenerace >20 MW (Valonsko), Odpad Ano 5 let, ukládání povoleno Ne, regionální trhy 2002
Dánsko2 Koneční spotřebitelé 1 MWh Kogenerace, Odpad, Hydro>10 MW Ano Neomezená, ukládání povoleno, půjčování se zálohou Očekává se, ale s omezeními Implementace pozastavena
Itálie Velké zdroje energie 100 MWh Kogenerace, Přečerpávací vodní elektrárna Ne 2 roky, ukládání nepovoleno, půjčování s penálem Ano, pokud půjde o fyzický dovoz energie 2002
Nizozemí Dobrovolně s daňovými úlevami 10 MWh Kogenerace, Odpad, Hydro>10 MW Ne3 1 rok Ano, pokud půjde o fyzický dovoz energie Implementován
Švédsko Koneční spotřebitelé 1 MWh Kogenerace, Odpad, Hydro>1,5 MW Ano Ukládání povoleno Ano, ale s omezeními Návrh pro 2003
Velká Británie Dodavatelé 1 MWh Kogenerace, Odpad, Stávající hydro>20 MW Ne Neomezená, omezené ukládání (jen 25 %) a nepovolené půjčování Ano, ale s omezeními 2002
Poznámky: 1 V Belgii jsou implementovány 4 různé systémy - 3 regionální a jeden federální.
2: Spuštění dánského systému bylo plánováno v roce 2002, ale bylo pozastaveno novou vládou na konci roku 2001.
3: Cena zelených certifikátů není garantovaná, ale producenti obnovitelné elektrické energie profitují z prémiových cen.
Princip obchodovatelné kvóty
Systém obchodovatelné kvóty se skládá z následujících prvků:
Kvóta - povinný minimální podíl zelené elektřiny na celkovém objemu dodávané/spotřebované elektřině vyšší než současný podíl.
Za dodání zelené elektřiny obdrží její výrobce odpovídající množství zelených certifikátů.
Aktéři dokládají plnění stanovené kvóty odevzdáním příslušného množství zelených certifikátů.
Certifikáty je možné volně obchodovat, a proto aktéři nemusí přímo nakupovat zelenou elektřinu v množství vyžadovaném kvótou ale stačí, když nakoupí a odevzdají zelené certifikáty. Obchod se zelenými certifikáty nemusí kopírovat fyzický obchod se zelenou elektřinou.
Nediskriminační přístup
Povinnost plnit kvótu musí být uvalená na všechny účastníky trhu určité kategorie. To znamená, že pokud je povinnost uvalena například na obchodní dodavatele s elektřinou, žádná společnost není z této povinnosti vyloučena. Povinnost je možné uvalit na různé typy subjektů: dodavatele, obchodníky, provozovatele sítí, výrobce a dovozce anebo konečné spotřebitele. Například v Británii je každý dodavatel elektřiny povinen dodat specifikovaný podíl zelené elektřiny z celkového množství dodávané elektřiny svým zákazníkům ve Velké Británii. Na druhé straně v Dánsku je daná povinnost zákonem uvalena na spotřebitele.
Dobré fungování trhu se zelenými certifikáty vyžaduje konkurenční prostředí bez dominantního postavení na straně nabídky či poptávky po certifikátech. Na straně nabídky, tj. výroby zelené elektřiny, je tradičně velké množství menších subjektů. Problémem může být dominantní postavení na straně poptávky po zelených certifikátech. Pokud by měl dominantní pozici nákupce certifikátů, nemusel by uzavřít smlouvy o odkupu s domácími výrobci zelené elektřiny, a tím je vytlačit z trhu. Takovéto zneužití tržní síly by nevedlo k nižší výrobě zelených certifikátů, ale ke změně struktury na straně výroby.
Povinnost kvóty by měla být uvalena na subjekt s dostatečnou konkurencí. Například pokud existuje na trhu dominantní výrobce, ale na straně obchodníků je větší konkurence, je vhodné uvalit kvótu na obchodníky. Problémem by bylo, pokud by byl celý trh dominantně ovládán na straně výroby, obchodu i provozovatelů sítí. Konkurence na trhu s elektřinou je ovšem sama o sobě podmínkou dobrého fungování liberalizovaného trhu a je také cílem Energetické politiky ČR (2000).
Výrobci zelené elektřiny obdrží příjmy z prodeje elektřiny - tržní cenu elektřiny na volném trhu a navíc příjem z prodeje zelených certifikátů. Tržní cenu zelených certifikátů není dopředu možné přesně předvídat, proto je naprostá většina investic realizována na základě dlouhodobých kontraktů o odkupu elektřiny a zelených certifikátů. Tím se investoři zabezpečí vůči riziku volatility cen zelených certifikátů a přiblíží se jistotě poskytované garantovanými výkupními cenami.
Výrobci zelené elektřiny soutěží mezi sebou o poptávku po zelených certifikátech danou kvótou, a to vyvolává neustálý tlak na snižování nákladů a cen výroby zelené elektřiny.
Poptávka po zelených certifikátech se odvíjí od kvóty stanovené politickým rozhodnutím. Plnění kvóty se prokazuje odevzdáním příslušného počtu certifikátů na konci tzv. vyrovnávacího období (například na konci každého roku).
Cena zelených certifikátů závisí především na rozdílu výrobních nákladů prodané zelené elektřiny a výrobních nákladů elektřiny z ostatních zdrojů, respektive tržní ceny elektřiny. Cena se nestanovuje administrativně, ale samovolně na základě podmínek na trhu. Také je však možné dočasně, anebo i trvale, cenu certifikátů regulovat, čímž dochází ke kombinaci kvóty a garantovaných cen. Například původní dánský návrh systému kvóty stanovil minimální cenu na úrovni přibližně 0,4 Kč/kWh (Lawaetz 2001).
Fungování trhu s certifikáty vyžaduje zřízení registračního systému, který zaznamenává vlastnictví zelených certifikátů a registruje jejich převody (Rader, Lawaetz).
Může být nastolena otázka, jestli je nutné doplnit povinnou kvótu o možnost obchodování zelených certifikátů vzhledem k tomu, že naprostá většina certifikátů se i tak prodává zároveň s fyzickou dodávkou zelené elektřiny. Nicméně nezastupitelnou úlohou certifikátů je umožnit větší flexibilitu v plnění povinností. Například na liberalizovaném trhu dodavatelé elektřiny dopředu přesně nevědí, jaké množství elektřiny se jim podaří v průběhu roku prodat, a proto ani nemohou vědět, kolik přesně musí odevzdat zelených certifikátů. Na konci roku mají již dodavatelé přesné informace a ti, kdo mají více certifikátů, než ukládá povinnost, je mohou prodávat těm, kteří jich mají nedostatek. Systém také může umožnit uplatnění certifikátů v dalším roku.
Míru podpory pro jednotlivé typy zdrojů energie je možné odlišit. Jednou možností je stanovení zvláštní kvóty pro každý typ zdroje, tím však dochází k rozdělení trhu s certifikáty na několik menších trhů. Naopak, pokud jednotlivé typy zdrojů obdrží rozdílné množství certifikátů na jednotku vyrobené energie, například dle množství ušetřených emisí skleníkových plynů, bude zachován jednotný trh s certifikáty (viz belgický systém - CWaPE 2002).
Při vhodném nastavení se systém kvóty a obchodovatelných certifikátů vyznačuje vysokou environmentální i ekonomickou efektivitou. Vede totiž relativně přesně k dosažení stanoveného podílu vyrobené zelené elektřiny, a tím poskytuje jistotu v dosažení cílového snížení znečištění ovzduší a šetření neobnovitelnými zdroji energie. Cílovou kvótu podílu zelené elektřiny je však nutné stanovovat opatrně. Pokud je totiž stanovena příliš nízko, cena certifikátů se bude blížit nule. A naopak, přemrštěné ambice mohou vést k nadměrným nákladům anebo hromadnému nedodržování stanovené kvóty.
Systém obchodovatelných zelených certifikátů může být také kombinován s dobrovolným nákupem zelených certifikátů nad stanovenou kvótu, který odpovídá dosud známému dobrovolnému nákupu zelené energie za mírně zvýšené ceny.
4.3 Porovnání systému kvóty a zelených certifikátů se systémem garantovaných výkupních cen
Při porovnávání systému výkupních cen a obchodovatelné kvóty sice zjistíme, že na teoretické úrovni jsou ekvivalentní, v praxi můžeme identifikovat odlišné výhody, nevýhody i rizika na obou stranách (viz tab. č. 4). Nicméně u garantovaných výkupních cen se na konkurenčním liberalizovaném trhu s elektřinou objevují takové problémy se zajištěním nediskriminačního přístupu a rovnoměrným rozložením vícenákladů, že systém obchodovatelné kvóty se ukazuje být vhodnější pro uplatnění v České republice. Systém zelených certifikátů také vytváří konkurenci mezi výrobci zelené elektřiny, a tlačí tak na snižování nákladů výroby.
Cena a množství
S využitím neoklasické ekonomické analýzy můžeme na teoretické úrovni považovat působení systému kvóty a výkupních cen na tržní cenu a množství vyrobené zelené elektřiny za ekvivalentní (viz obrázek 2).
V systému garantovaných výkupních cen jsou příjmy výrobce zelené elektřiny dány minimálním tarifem (P*). Množství vyrobené zelené elektřiny (Q*) je pak určeno bodem, kde se marginální náklady na výrobu zelené elektřiny rovnají garantované ceně P* (výroba roste do bodu, kdy se marginální náklady rovnají marginálním příjmům).
V systém kvóty mechanismus působí opačným směrem. Množství vyrobené zelené elektřiny (Q*) je určeno přímo stanovenou povinnou kvótou. Cena, tj. celkový příjem z jednotky vyrobené zelené elektřiny (P*), se rovná marginálním nákladům její výroby u množství daného kvótu (Q*). Cena zeleného certifikátu (Pcert.) je pak dána rozdílem celkového příjmu (P*) a tržní ceny elektřiny (Ptržní) (pro podrobnější analýzu viz Schaeffer 1999).
Výše popsaný mechanismus je čistě teoretický, v praxi hrají významnou úlohu další konkrétní charakteristiky praktické implementace systémů. Důležitou podmínkou také je, aby pokuta za nedodržení kvóty byla vyšší než marginální náklady výroby elektřiny v požadovaném množství (Morthorst 1999). V opačném případě by bylo výhodnější pokutu zaplatit než dodržet množství stanovené kvótou, a proto výše pokuty tvoří horní hranici pro cenu certifikátu. Regulativně se také může stanovit minimální cena certifikátů.
Zajištění rovných podmínek a administrativní náklady
U obou systémů je nutné vynaložit administrativní náklady na stanovení a pravidelnou aktualizaci podpůrné politiky. Systém kvóty vyžaduje navíc administrativní náklady nutné na zabezpečení registrace a obchodování s certifikáty, proto se systém výkupních cen jeví jako administrativně jednodušší. Nicméně, pokud mají být eliminována rizika spojená s uplatněním garantovaných cen na liberalizovaném trhu, administrativní náklady narůstají.
U garantovaných výkupních cen nastává riziko, že pokud je povinnost výkupu zelené elektřiny uvalena na distributory, ti nemusí být schopni povinně nakoupenou elektřinu prodat za standardní (tržní) ceny. Proto je vhodnější uvalit povinnost výkupu na subjekty, které elektřinu prodávají - obchodníky. Pokud je ovšem povinnost výkupu zelené elektřiny uvalena na obchodníky, je obtížné zabezpečit rovnoměrné rozložení vícenákladů a rizik vyplývajících ze systému, jelikož počet obchodníků může být velký a jejich struktura proměnlivá. Administrativní náklady takovéhoto uspořádaní mohou být neúměrně vysoké.
Nejjednodušší by bylo náklady a rizika rozložit mezi obchodníky v poměru k jejích prodejům. Pokud je ale na každého obchodního dodavatele elektřiny uvalena povinnost výkupu zelené elektřiny v objemu procenta z prodeje, toto opatření je již dostatečné k dosažení nárůstu zelené elektřiny i bez stanovení minimálních výkupních cen - jedná se o známý systém povinné kvóty.
U výkupních cen je obtížné přesně odhadnout, kolik které typy zdrojů energie potřebují. Situaci ztěžuje rychlý vývoj technologií a jejich cen, takže je nutné výkupní ceny často měnit na základě nových odhadů, což je spojeno s administrativní a časovou náročností vyjednávání se zájmovými skupinami a legislativním procesem. Pokud se výkupní ceny podhodnotí, systém nedosáhne žádoucích cílů, a pokud se výkupní ceny nadhodnotí, výrobci zelené elektřiny dosahují nadměrných zisků.
Systém obchodovatelné kvóty vyžaduje stanovení cílové kvóty a výše sankce za neodevzdání certifikátů. U tohoto systému je jednodušší dosáhnout plynulý růst trhu (postupným nárůstem kvóty) bez vytváření cyklů přehřátí a útlumu průmyslu, jako je tomu u výkupních cen. Oproti výkupným cenám je zde navíc nutné zabezpečit fungování trhu se zelenými certifikáty, tj. registraci převodů certifikátů a kontrolu plnění kvóty.
Transakční náklady jsou nižší u systému garantovaného výkupu za stanovené ceny, protože dodavatele elektřiny nemusí vyjednávat o jednotlivých smlouvách s výrobci. Tato úspora je důležitá zejména pro malé výrobce zelené elektřiny. V zemích, kde je podpora malovýroby prioritou, může být systém obchodovatelné kvóty také doplněn o poskytování garantovaných výkupních cen pro malou výrobu zelené elektřiny.
Účinnost a efektivnost
V krátkodobém horizontu se systém výkupních cen může zdát výhodnější, protože snímá část podnikatelského rizika z investorů tím, že mohou počítat s jistým odběrem elektřiny za předem stanovenou cenu. Při dostatečně vysoko stanovených cenách je tak zaručený rychlý nárůst výroby zelené elektřiny. Na druhé straně se však toto působení může v dlouhém horizontu ukázat jako nevýhodné, protože nevytváří konkurenční prostředí mezi výrobci zelené energie. Naopak, prodej zelených certifikátů je realizován na trhu, a umožňuje tak příjem podpory jen pro nejefektivnější provozy.
Jedním z kritérií je přesnost nástroje politiky, tj. jeho schopnost dosahovat stanovených politických cílů, a předvídatelnost maximálních nákladů. Systém kvóty určuje přímo objem zelené elektřiny, která bude vyrobena, a proto je z tohoto hlediska přesnější než výkupní ceny. Navíc pokud je nákladová křivka plochá, kvóta nám zajistí i přesnější odhad nákladů na dosažení cílů regulační politiky.
Ekonomická efektivnost je důležitá zejména v dlouhodobém horizontu s rozšiřujícím se podílem zdrojů zelené elektřiny na celkovém objemu výroby elektrické energie. Z tohoto hlediska se zdá být systém obchodovatelné kvóty na jednotném evropském trhu s elektřinou jako vhodnější a je i v souladu se způsobem stanovení indikativních cílů dle Směrnice EU o podpoře obnovitelných zdrojů energie - kvantitativní cíle se vztahují na podíl zelené elektřiny na objemu elektřiny spotřebované na daném území. To znamená, že zelené certifikáty pocházející z jiných zemí lze využít pro plnění domácího cíle. To může znamenat snížení nákladů na plnění cílů Evropské unie, protože je možné zelenou elektřinu vyrábět tam, kde je to levnější. Přitom náklady na plnění celkového cíle EU zůstanou rozloženy mezi členskými státy.
Jana Szomolányiová
Zdroj: CZ BIOM - www.biom.cz
Sdílet článek na sociálních sítích